一 2016年我國(guó)財(cái)政運(yùn)行的基本態(tài)勢(shì)與主要特點(diǎn)

當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政要著力化解經(jīng)濟(jì)逐漸步入新常態(tài)所帶來(lái)的種種“不適”，支撐“穩(wěn)增長(zhǎng)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，要全面發(fā)揮財(cái)政國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用，在貫徹五大理念的前提下支撐供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。但是，財(cái)政收入已然隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中高速增長(zhǎng)，財(cái)政收支壓力和矛盾越來(lái)越大。

（一）2016年我國(guó)財(cái)政運(yùn)行的基本態(tài)勢(shì)

2016年，受經(jīng)濟(jì)增速趨緩和積極財(cái)政政策減收增支的內(nèi)在要求所限，我國(guó)財(cái)政收支矛盾顯現(xiàn)，而通過(guò)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金和其他預(yù)算資金、地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券等措施，財(cái)政收支矛盾在一定程度上得到了緩解，赤字與預(yù)算持平。

表1列示了2016年一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算（以下簡(jiǎn)稱“四本預(yù)算”）的收支規(guī)模及增長(zhǎng)情況。2016年“四本預(yù)算”合計(jì)的全國(guó)財(cái)政收入為257045.07億元，全國(guó)財(cái)政支出為280783.06億元。將結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、調(diào)入資金、地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券等因素納入財(cái)政收支總量的計(jì)算后，全國(guó)一般公共預(yù)算收入總量為166823.16億元，一般公共預(yù)算支出總量為188623.16億元，收支差額為-21800億元；全國(guó)政府性基金收入總量為50868.46億元，收支差額為4016.94億元；全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入總量為2996.31億元，收支差額為824.85億元。

表1 2016年財(cái)政預(yù)算收支情況

表1 2016年財(cái)政預(yù)算收支情況-續(xù)表

從預(yù)算的完成情況來(lái)看，全國(guó)一般公共預(yù)算收支分別為預(yù)算的101.05%和103.9%，其中，中央收支分別為調(diào)整預(yù)算^[1]的100%和99.1%，地方本級(jí)收支分別為預(yù)算的100.7%和105%；全國(guó)政府性基金預(yù)算收支分別為預(yù)算的125.4%和113.1%，其中，中央收支分別為預(yù)算的97.8%和88.5%，地方本級(jí)收支分別為預(yù)算的129%和115.6%；全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支分別為預(yù)算的113.4%和96.1%，其中，中央收支分別為預(yù)算的102.2%和93.5%，地方本級(jí)收支分別為預(yù)算的130%和115.6%；全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收支分別為預(yù)算的102.4%和100.9%^[2]。

可見(jiàn)，2016年我國(guó)“四本預(yù)算”普遍存在超收情況，與此同時(shí)，部分支出存在未完成預(yù)算的情況（主要體現(xiàn)在中央層面）。盡管超收幅度不大，且支出規(guī)模仍在擴(kuò)張，但仍與減收增支的積極財(cái)政政策取向相悖，相對(duì)于既定的宏觀調(diào)控目標(biāo)有一定的逆調(diào)節(jié)效果。尤其需要注意的是，地方財(cái)政預(yù)算超收和超支的情況同時(shí)出現(xiàn)，且超預(yù)算的幅度較大，說(shuō)明客觀的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和主觀的積極財(cái)政政策對(duì)地方財(cái)政壓力較大，在通過(guò)政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行部分緩釋。

（二）2016年我國(guó)財(cái)政運(yùn)行的主要特點(diǎn)

透過(guò)“四本預(yù)算”的年度數(shù)據(jù)，從各項(xiàng)預(yù)算收支的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)、收支格局的調(diào)整和變動(dòng)等方面，對(duì)全年財(cái)政運(yùn)行的特點(diǎn)進(jìn)行如下歸納。

1.財(cái)政收支增長(zhǎng)趨勢(shì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性分化^[3]

從支出增長(zhǎng)情況看，全年一般公共預(yù)算支出增速與政府性基金預(yù)算支出呈反向變動(dòng)趨勢(shì)，前者逐季下降，后者逐季上升，如圖1所示。2016年我國(guó)一般公共預(yù)算支出增速不但回落至個(gè)位數(shù)，也是近三年來(lái)的最低水平。支出增速放緩反映出在收入增速放緩的前提下支出趨于保守，但支出規(guī)模仍較上一年增長(zhǎng)，反映出積極財(cái)政政策對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域加大支出力度。政府性基金支出自2015年第二季度開(kāi)始即呈逐季增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，2016年第三季度增速由負(fù)轉(zhuǎn)正，第四季度更是大幅增至11.7%。地方支出是支撐這一結(jié)果的主要力量，其中與國(guó)有土地使用權(quán)出讓相關(guān)的支出同比增長(zhǎng)16.8%。

從收入增長(zhǎng)情況看，全年一般公共預(yù)算收入增速與政府性基金預(yù)算收入也呈反向變動(dòng)趨勢(shì)，前者逐季下降，后者逐季上升，收入的增長(zhǎng)較好地呼應(yīng)了支出的增長(zhǎng)，如圖2所示。2016年我國(guó)一般公共預(yù)算收入增速為自1988年以來(lái)的最低增速，政府性基金預(yù)算收入累計(jì)增速雖沒(méi)有延續(xù)前三季度跨越式增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但仍呈持續(xù)攀升勢(shì)頭。

圖1 財(cái)政支出累計(jì)同比增速（季度統(tǒng)計(jì)）

圖2 財(cái)政收入累計(jì)同比增速（季度統(tǒng)計(jì)）

一般公共預(yù)算收入增速回落的原因主要有兩個(gè)方面。首先，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩是內(nèi)在原因。2016年我國(guó)GDP增速為6.7%，較2015年下降0.2個(gè)百分點(diǎn)，且全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、規(guī)模以上工業(yè)增加值、進(jìn)出口、全社會(huì)融資規(guī)模等指標(biāo)的增速較上年也有不同程度回落，財(cái)政收入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的敏感性較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)增速的下降弱化了財(cái)政收入增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，必然引致其增速回落。其次，積極財(cái)政政策是直接原因。被賦予“穩(wěn)增長(zhǎng)”重任的積極財(cái)政政策旨在增支減收，僅營(yíng)改增一項(xiàng)，全年減稅規(guī)模就達(dá)5736億元。與此同時(shí)，國(guó)家還推出了清理涉企收費(fèi)、擴(kuò)大部分行政事業(yè)性收費(fèi)免征范圍等非稅收入減收政策，全年非稅收入僅同比增長(zhǎng)5%，較往年有大幅下降。政府性基金收入保持較快增速的主要原因是2016年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入大幅增加。

2.央地收支格局基本保持穩(wěn)定

支出方面，在2016年的一般公共預(yù)算支出中，中央本級(jí)支出、地方本級(jí)支出、稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)為15∶54∶31，與2015年的格局一致。在政府性基金預(yù)算支出中，上述三部分支出的結(jié)構(gòu)為6∶91∶3，相對(duì)于2015年7∶90∶3的格局稍有調(diào)整。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中，上述三部分支出的結(jié)構(gòu)為43∶33∶24，相較于2015年59∶35∶6的格局，地方支出的比重基本穩(wěn)定，而中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付的力度加大。

收入方面，在2016年的一般公共預(yù)算收入中，中央收入和地方收入的占比分別為45.4%和54.6%，而2015年為45.5%和54.5%，雖然年內(nèi)央地收入格局有小幅調(diào)整，但最終結(jié)果未變。在政府性基金預(yù)算收入中，中央收入和地方收入的占比分別為9.0%和91.0%，相較于2015年的9.7%和90.3%，僅有0.7個(gè)百分點(diǎn)的調(diào)整，既有的格局也基本上沒(méi)有改變。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入中，中央收入和地方收入的占比分別為55.0%和45.0%，相較于2015年的63.0%和37.0%有較大幅度的調(diào)整，主要原因是中央企業(yè)利潤(rùn)較2015年下降4.7%，而地方國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)則同比增長(zhǎng)16.9%。

3.稅收收入結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整

2016年，我國(guó)的稅收收入為130354億元，同比增長(zhǎng)4.3%，增幅下降0.5個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，稅收收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化，收入位列前三的是國(guó)內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅及進(jìn)口貨物增值稅、消費(fèi)稅，占比分別為28.6%、20.2%、9.0%，突出表現(xiàn)為營(yíng)業(yè)稅的退出，可見(jiàn)，稅收收入結(jié)構(gòu)改變的主因是全面推開(kāi)“營(yíng)改增”改革試點(diǎn)。一方面，改革使增值稅和營(yíng)業(yè)稅之間此消彼長(zhǎng)。2016年增值稅同比增長(zhǎng)30.9%，其中改征增值稅增長(zhǎng)2.7倍（1～5月增長(zhǎng)33%，全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后的6～12月增長(zhǎng)4.5倍）；營(yíng)業(yè)稅同比下降40.4%（1～5月增長(zhǎng)37.3%，6～12月下降95.9%）。另一方面，改革使流轉(zhuǎn)稅和所得稅之間此消彼長(zhǎng)。營(yíng)改增是以減稅降負(fù)為特征的一項(xiàng)改革，全面推開(kāi)改革試點(diǎn)后，改征增值稅與營(yíng)業(yè)稅總計(jì)同比下降16.9%（2016年6～12月）；2016年企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅總計(jì)同比增長(zhǎng)9%，且其占稅收收入的比重為27.3%，達(dá)到近年峰值。這一變化體現(xiàn)了我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，向真正的以流轉(zhuǎn)稅與所得稅為主體的復(fù)合稅制邁進(jìn)了一步。

圖3 2016年我國(guó)稅收收入結(jié)構(gòu)

此外，宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和政策也引致各項(xiàng)稅收收入發(fā)生增減變動(dòng)。國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅、工業(yè)企業(yè)所得稅、資源稅、印花稅收入出現(xiàn)了不同程度的下降，其原因是經(jīng)濟(jì)的景氣程度欠佳。而車(chē)輛購(gòu)置稅收入下降則主要受1.6升及以下排量乘用車(chē)減半征收車(chē)輛購(gòu)置稅的政策影響。2016年實(shí)現(xiàn)收入增長(zhǎng)的稅種，除了進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收受部分大宗商品進(jìn)口價(jià)格回升影響外，主要集中于房地產(chǎn)相關(guān)稅收，均得益于房地產(chǎn)交易活躍。

4.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)全面體現(xiàn)五大發(fā)展理念

在黨的十八屆五中全會(huì)上，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念得到了確立，經(jīng)過(guò)一年的實(shí)踐，五大發(fā)展理念在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中得到了全面體現(xiàn)。

在支持創(chuàng)新發(fā)展方面，財(cái)政用于科技創(chuàng)新的資金持續(xù)增加，支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。2016年全國(guó)一般公共預(yù)算科技支出6568億元，同比增長(zhǎng)12%，重點(diǎn)支持公共科技活動(dòng)，特別是對(duì)基礎(chǔ)研究的支持。在科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理改革、科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革、系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)和國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)等方面均加大了財(cái)政支出力度。

在支持協(xié)調(diào)發(fā)展方面，財(cái)政主要助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2016年中央財(cái)政支持西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略以及“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略、老少邊窮地區(qū)發(fā)展超過(guò)3萬(wàn)億元，占中央一般公共預(yù)算支出和中央政府性基金預(yù)算支出的比重接近40%（見(jiàn)表2）。2016年全國(guó)一般公共預(yù)算農(nóng)林水支出18442億元，同比增長(zhǎng)5.9%。中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”方面的投入約700億元，與中央本級(jí)農(nóng)林水支出（781億元）規(guī)模相當(dāng)。

表2 2016年中央財(cái)政區(qū)域性支出情況

表2 2016年中央財(cái)政區(qū)域性支出情況-續(xù)表

在支持綠色發(fā)展方面，2016年全國(guó)一般公共預(yù)算節(jié)能環(huán)保支出4730億元。在節(jié)能領(lǐng)域，主要支持節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范獎(jiǎng)勵(lì)、可再生能源發(fā)展補(bǔ)貼、新能源汽車(chē)推廣、成品油質(zhì)量升級(jí)改造貼息等方面；在減排領(lǐng)域，主要通過(guò)大氣、水和土壤污染防治專項(xiàng)資金支持水陸空污染防治以及對(duì)農(nóng)村環(huán)境、海灣環(huán)境的整治和對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

在支持開(kāi)放發(fā)展方面，2016年“一帶一路”建設(shè)仍是重中之重。中央財(cái)政積極為“一帶一路”建設(shè)拓寬融資渠道，推動(dòng)亞投行等國(guó)際金融組織將“一帶一路”建設(shè)作為重點(diǎn)支持方向和領(lǐng)域。2016年分別支持亞投行和金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行正式運(yùn)營(yíng)，支持金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行在華發(fā)行30億元綠色金融債券。中央財(cái)政還通過(guò)外經(jīng)貿(mào)發(fā)展專項(xiàng)資金等渠道支持企業(yè)對(duì)“一帶一路”相關(guān)國(guó)家投資。

在支持共享發(fā)展方面，民生支出仍將被列為重中之重。從我國(guó)一般公共預(yù)算重點(diǎn)支出按規(guī)模和增速排序來(lái)看（見(jiàn)表3），2016年教育、社會(huì)保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生等重大民生支出仍占一般公共預(yù)算的主要地位。在教育方面，2016年對(duì)各階段的教育短板均予以財(cái)政支持（詳見(jiàn)下文）。在養(yǎng)老方面，按6.5%左右的幅度提高了機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本公共衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)均得到了提高。

表3 2016年我國(guó)一般公共預(yù)算重點(diǎn)支出規(guī)模和增速排序

5.債務(wù)付息支出風(fēng)險(xiǎn)加速累積

2016年末，中央和地方政府債務(wù)余額約為27.33萬(wàn)億元，按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的GDP初步核算數(shù)計(jì)算，負(fù)債率約為36.7%，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。然而，債務(wù)付息支出的壓力和風(fēng)險(xiǎn)卻是不容忽視的。

如表3所示，在2016年我國(guó)一般公共預(yù)算重點(diǎn)支出中，增長(zhǎng)最快的是債務(wù)付息支出。自2016年2月財(cái)政部首次對(duì)外公布債務(wù)付息支出數(shù)據(jù)后，此項(xiàng)支出的規(guī)模和增長(zhǎng)速度均逐季攀升：一季度963億元，同比增長(zhǎng)23.4%；二季度2347億元，同比增長(zhǎng)38.1%，環(huán)比增長(zhǎng)43.7%；三季度3649億元，同比增長(zhǎng)41.1%，環(huán)比增長(zhǎng)55.5%；四季度4991億元，同比增長(zhǎng)40.6%，環(huán)比增長(zhǎng)36.8%，雖然增長(zhǎng)勢(shì)頭稍有回落，但增速仍然畸高，規(guī)模也超過(guò)一季度末規(guī)模的5倍?？梢?jiàn)，當(dāng)前我國(guó)債務(wù)付息支出帶來(lái)的支出壓力和風(fēng)險(xiǎn)日益增大。

二 2016年我國(guó)的積極財(cái)政政策及其成效

（一）積極財(cái)政政策的頂層設(shè)計(jì)

2016年我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主線聚焦供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改革任務(wù)如下，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，提高供給體系質(zhì)量和效率。為了將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革落到實(shí)處，中央明確了宏觀政策、產(chǎn)業(yè)政策、微觀政策、改革政策、社會(huì)政策五大相互配合的政策支柱，且對(duì)它們的定位分別為穩(wěn)、準(zhǔn)、活、實(shí)、托底^[4]。積極的財(cái)政政策作為主要的宏觀政策之一，旨在為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革營(yíng)造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，擬從四個(gè)方面著力：一是著力推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)發(fā)展動(dòng)力順利轉(zhuǎn)換；二是支持做好補(bǔ)齊短板工作，提高發(fā)展的協(xié)調(diào)性和平衡性；三是增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)和能力，努力保持財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行；四是扎實(shí)開(kāi)展國(guó)際財(cái)經(jīng)合作，增強(qiáng)發(fā)展的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)性^[5]。

（二）積極財(cái)政政策的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取向

2016年我國(guó)積極財(cái)政政策的核心仍然是其本來(lái)意義上的減稅降費(fèi)增支，但在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，壓力有增無(wú)減。一方面要穩(wěn)定自身的財(cái)政運(yùn)行，克服經(jīng)濟(jì)新常態(tài)帶來(lái)的系統(tǒng)性減收增支風(fēng)險(xiǎn)；另一方面要在繼續(xù)支持穩(wěn)增長(zhǎng)的同時(shí)，履行新的宏觀調(diào)控使命——保障中央的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)落地。在2017年新的起點(diǎn)上回望2016年積極財(cái)政政策取得的成效，最突出的便是有力地支持了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務(wù)落地，其中，最有“含金量”的是支持降成本和補(bǔ)短板，大規(guī)模減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，補(bǔ)上多項(xiàng)民生短板。

1.聚焦去產(chǎn)能分流人員安置

2016年，去產(chǎn)能的重點(diǎn)是鋼鐵、煤炭行業(yè)，全年退出鋼鐵產(chǎn)能超過(guò)6500萬(wàn)噸、煤炭產(chǎn)能超過(guò)2.9億噸，超額完成年度目標(biāo)任務(wù)。但是去產(chǎn)能的背后必然產(chǎn)生大量分流人員，據(jù)人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，鋼鐵和煤炭?jī)蓚€(gè)行業(yè)去產(chǎn)能共涉及180萬(wàn)名職工的分流安置，其中，煤炭系統(tǒng)130萬(wàn)人，鋼鐵系統(tǒng)50萬(wàn)人^[6]。

財(cái)政政策在去產(chǎn)能方面的重頭戲，就是解決分流人員安置的后顧之憂。為此，2016年中央財(cái)政特別設(shè)立總規(guī)模為1000億元的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，對(duì)地方政府和中央企業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能的工作給予獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)清除“僵尸企業(yè)”。資金分兩年安排、五年使用，根據(jù)去產(chǎn)能的程度、需要安置職工人數(shù)、困難程度等因素?fù)芨?，?shí)行梯級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)。2016年中央財(cái)政按照各地化解過(guò)剩產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)的80%下達(dá)此獎(jiǎng)補(bǔ)資金407億元，專門(mén)用于支持地方做好鋼鐵、煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能有關(guān)人員安置工作，待驗(yàn)收完成后，將撥付剩余20%的梯級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

2.力推房地產(chǎn)去庫(kù)存

中央確定的2016年去庫(kù)存任務(wù)是化解房地產(chǎn)庫(kù)存，積極財(cái)政政策的著力點(diǎn)是滿足多層次的住房需求，并將房地產(chǎn)去庫(kù)存與惠民生、新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌推進(jìn)。擴(kuò)大住房需求，政策可以從三個(gè)方面著力：一是對(duì)無(wú)力購(gòu)買(mǎi)住房的居民和家庭，支持其租房居??；二是對(duì)居住條件差的困難家庭給予貨幣化租金補(bǔ)助和安置補(bǔ)助；三是將政策范圍擴(kuò)大到非戶籍人口，促其在居住地購(gòu)房或租房居住。

為了與保障性安居工程同步支持房地產(chǎn)去庫(kù)存，全國(guó)各級(jí)財(cái)政采取以“由建轉(zhuǎn)買(mǎi)”的方式支持棚戶區(qū)改造，即提高棚改貨幣化安置比例，由棚改居民自行在房地產(chǎn)市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)安置房，或者由政府組織棚改居民采取團(tuán)購(gòu)方式購(gòu)買(mǎi)安置房。2016年棚改貨幣化安置比例達(dá)48.5%，同比提高18.6%。2016年財(cái)政還支持266萬(wàn)戶居民入住公租房，也在很大程度上消化了住房存量。

此外，新型城鎮(zhèn)化伴隨大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，形成了大規(guī)模城鎮(zhèn)居住需求，積極財(cái)政政策通過(guò)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、鼓勵(lì)農(nóng)民工和農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房來(lái)間接消化房地產(chǎn)庫(kù)存?！蛾P(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕44號(hào)），提出財(cái)政政策要鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)或租賃住房，采取多種方式解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住問(wèn)題。為此，中央財(cái)政專門(mén)設(shè)置農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金（2016年分配100億元），來(lái)創(chuàng)造包括住房安置在內(nèi)的一系列實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的條件。

3.從政府和企業(yè)兩方面支持去杠桿

去杠桿的核心是降低負(fù)債率，我國(guó)杠桿的情況是結(jié)構(gòu)性的。與世界主要國(guó)家相比，我國(guó)總體負(fù)債率不高，但企業(yè)債務(wù)相對(duì)較高且增長(zhǎng)速度過(guò)快；政府債務(wù)杠桿總體不高，但地方政府債務(wù)相對(duì)較高且增長(zhǎng)速度較快。因此，2016年中央將去杠桿的主攻方向定位于降低企業(yè)杠桿率，積極財(cái)政政策提供了系列政策支持，而地方政府債務(wù)管理方面，則加速推動(dòng)制度建設(shè)。

降低企業(yè)杠桿率方面，主要是通過(guò)債轉(zhuǎn)股的方式來(lái)降低負(fù)債，為重組、破產(chǎn)、清算等降杠桿交易行為提供了相關(guān)財(cái)政政策支持。一是在企業(yè)重組方面，給予符合條件的企業(yè)增值稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅、契稅等稅收減免優(yōu)惠；二是在企業(yè)破產(chǎn)注銷(xiāo)方面，對(duì)清算費(fèi)用、企業(yè)職工工資以及真實(shí)損失的呆賬等予以企業(yè)所得稅稅前扣除；三是在企業(yè)資產(chǎn)證券化方面，所涉及的有關(guān)合同暫免征收印花稅；四是在不良資產(chǎn)處置方面，允許以債轉(zhuǎn)股為目的轉(zhuǎn)讓單筆債權(quán)；五是進(jìn)一步明確國(guó)有金融企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序，支持其靈活高效地進(jìn)行債轉(zhuǎn)股工作。

地方政府債務(wù)管理方面，對(duì)增量和存量都做出了有利于去杠桿的安排。在增量方面嚴(yán)格限額管理，在存量方面擴(kuò)大債務(wù)置換，2016年因債務(wù)置換節(jié)約利息支出4000億元，有效地減輕了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，緩解了其償債壓力。事實(shí)上，我國(guó)在地方政府債務(wù)層面去杠桿的重點(diǎn)放在制度建設(shè)層面，2016年我國(guó)出臺(tái)了多項(xiàng)地方政府債務(wù)管理制度，已將地方政府債務(wù)納入閉環(huán)式管理體系，為杠桿率的有序降低打下了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

4.通過(guò)減稅降費(fèi)大幅降低企業(yè)成本

積極財(cái)政政策的內(nèi)涵就是通過(guò)增加支出、減少收入來(lái)達(dá)到對(duì)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張性支持的效果，2016年我國(guó)積極財(cái)政政策的核心是減稅降費(fèi)，大幅降低了企業(yè)成本，成為最有力度的降成本舉措。

在減稅方面，一是全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)，由于實(shí)行擴(kuò)大試點(diǎn)行業(yè)范圍和擴(kuò)大增值稅抵扣范圍的“雙擴(kuò)”舉措，實(shí)現(xiàn)了所有行業(yè)全面減稅、絕大部分企業(yè)稅負(fù)有不同程度降低的目的。二是在企業(yè)所得稅成本費(fèi)用稅前扣除方面，兩次擴(kuò)大研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策范圍，對(duì)部分行業(yè)企業(yè)放寬適用固定資產(chǎn)加速折舊政策的條件。三是加大對(duì)小微企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度。四是全面推進(jìn)資源稅改革，消除了資源稅費(fèi)重疊問(wèn)題，2016年資源稅同比下降8.1%，減輕了企業(yè)成本負(fù)擔(dān)。

在降費(fèi)方面，一是進(jìn)一步清理政府性基金，2016年停征、整合歸并政府性基金10項(xiàng)，同時(shí)取消地方違規(guī)設(shè)立的政府性基金，擴(kuò)大免征教育費(fèi)附加等優(yōu)惠政策覆蓋范圍。二是取消或停免征涉企行政事業(yè)性收費(fèi)，2016年各地共取消、停征、免征涉企行政事業(yè)性收費(fèi)90項(xiàng)，降低標(biāo)準(zhǔn)82項(xiàng)，擴(kuò)大部分行政事業(yè)性收費(fèi)的免征范圍。三是清理規(guī)范涉企保證金和行政審批中介服務(wù)收費(fèi)。此外，2016年還對(duì)住房公積金繳存比例設(shè)置了12%的上限，并提出階段性適當(dāng)降低住房公積金繳存比例的具體辦法，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難企業(yè)提供暫緩繳存的支持，切實(shí)減輕了企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)。

5.財(cái)政支出致力于補(bǔ)發(fā)展短板

我國(guó)在貧困人口發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、農(nóng)業(yè)等方面存在短板，而補(bǔ)齊這些短板的關(guān)鍵在于政府主導(dǎo)、財(cái)政投入。

在扶貧方面，2016年中央財(cái)政安排補(bǔ)助地方專項(xiàng)扶貧資金達(dá)到661億元，比上年增長(zhǎng)43.4%，同時(shí)，在不少于1/3的貧困縣開(kāi)展涉農(nóng)資金整合使用試點(diǎn)，將多渠道分散投入的近20項(xiàng)可以整合使用的貧困縣涉農(nóng)資金納入試點(diǎn)范圍，以加大扶貧開(kāi)發(fā)投入的力度，提升精準(zhǔn)性。

在基礎(chǔ)設(shè)施方面，2016年中央財(cái)政安排中央基建投資5000億元，主要投向“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略以及保障性安居工程和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)能環(huán)保等重大基礎(chǔ)設(shè)施，支持補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施短板，提高基本公共服務(wù)保障能力。此外，財(cái)政還深入推進(jìn)PPP改革，積極引進(jìn)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資。2016年對(duì)已落地、符合條件的42個(gè)示范項(xiàng)目撥付中央財(cái)政PPP以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金2.6億元；聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)設(shè)立規(guī)模1800億元的中國(guó)PPP基金，為PPP提供融資支持和引導(dǎo)，基金推動(dòng)當(dāng)年完成517億元投資額度。

在教育方面，2016年，中央對(duì)各階段的教育短板均予以財(cái)政支持（見(jiàn)表4）。

表4 2016年中央財(cái)政對(duì)各階段的教育短板的支持

在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，2016年財(cái)政從六方面給予支持：一是支持主要農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)，二是支持糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償，三是支持綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展，四是采取定向銷(xiāo)售、劃轉(zhuǎn)為國(guó)家一次性儲(chǔ)備、競(jìng)價(jià)拍賣(mài)等方式支持糧棉庫(kù)存消化，五是繼續(xù)支持農(nóng)村流通現(xiàn)代化，六是通過(guò)支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、高效節(jié)水灌溉、耕地修復(fù)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)等支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

三 2017年我國(guó)積極財(cái)政政策展望及建議

2017年財(cái)政政策要更加積極有效，這是中央對(duì)財(cái)政政策新的定位?？紤]到積極財(cái)政政策處于財(cái)政自身可持續(xù)和支撐供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革升級(jí)的兩重任務(wù)，其減稅降費(fèi)增支的邊界必須擴(kuò)展。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，收入一端只能在三個(gè)方面做文章，一是擴(kuò)大增量，二是用足存量，三是借助外力。擴(kuò)大增量，即繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政赤字和政府債務(wù)規(guī)模，逐階段提高赤字率；用足存量，即加大統(tǒng)籌財(cái)政資金和盤(pán)活存量資金的力度；借助外力，即積極推動(dòng)政府與社會(huì)資本和金融資本的合作。支出一端則只能在兩個(gè)方面做文章，一是增支，即增加必要的財(cái)政支出和政府投資；二是節(jié)約，即壓縮不必要的開(kāi)支，提高財(cái)政資金使用效率。事實(shí)上，過(guò)去一年的戰(zhàn)略部署基本上考慮到這些方面，新的一年需要更關(guān)注落實(shí)，更關(guān)注還有哪些操作空間。

（一）積極財(cái)政政策的預(yù)算反映與展望

在政府預(yù)算中最能體現(xiàn)積極財(cái)政政策取向的是財(cái)政赤字和債務(wù)，其規(guī)模和結(jié)構(gòu)的安排以及如何從收支兩個(gè)方向進(jìn)行分解和落實(shí)，都是積極財(cái)政政策設(shè)計(jì)所要關(guān)注的問(wèn)題。

1.財(cái)政赤字和債務(wù)的擴(kuò)張

2017年預(yù)算顯示，一般公共預(yù)算擬安排2.38萬(wàn)億元赤字，其中，中央財(cái)政赤字15500億元，地方財(cái)政赤字8300億元，赤字規(guī)模與上年相比增加2000億元，增長(zhǎng)9%。財(cái)政赤字的預(yù)算安排體現(xiàn)了三重意義。第一，赤字規(guī)模的擴(kuò)大體現(xiàn)了財(cái)政政策的擴(kuò)張。第二，預(yù)算財(cái)政赤字率與上年預(yù)算持平，高于上年實(shí)際赤字率0.1個(gè)百分點(diǎn)，是近年增長(zhǎng)幅度的最低水平（見(jiàn)圖4），體現(xiàn)了宏觀經(jīng)濟(jì)政策的相對(duì)穩(wěn)定。第三，政府承諾增加的預(yù)算赤字主要用于支持減稅降費(fèi)和保障重點(diǎn)領(lǐng)域支出，既體現(xiàn)了對(duì)可能的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，也致力于滿足供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要。

從政府債務(wù)預(yù)算來(lái)看，2017年預(yù)算批準(zhǔn)的中央國(guó)債余額限額141408億元，地方政府一般債務(wù)限額115489億元，地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額72685億元，分別較上年增加15500億元、8417億元、7883億元^[7]，分別與中央財(cái)政赤字、地方財(cái)政赤字、政府性基金赤字相對(duì)應(yīng)，由此可見(jiàn)，2017年各預(yù)算赤字的彌補(bǔ)仍然主要依靠舉債。

圖4 2006～2017年我國(guó)一般公共預(yù)算赤字規(guī)模與赤字率變動(dòng)趨勢(shì)

2.進(jìn)一步減稅降費(fèi)

預(yù)算安排如此大規(guī)模的赤字或債務(wù)，如何進(jìn)行分解、緩釋和落實(shí)？首先，依然是支持減稅降費(fèi)。政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告明確提出，2017年進(jìn)一步減稅降費(fèi)，減少企業(yè)稅負(fù)3500億元左右、涉企收費(fèi)約2000億元。

在減稅方面，一是營(yíng)改增試點(diǎn)政策的完善將釋放更大的減稅效應(yīng)，2017年有4個(gè)月的四大行業(yè)減稅翹尾因素；按照營(yíng)改增政策規(guī)定，納稅人2016年購(gòu)入的不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)年可以抵扣60%，剩余的40%將在2017年同當(dāng)年購(gòu)入的不動(dòng)產(chǎn)60%可抵扣部分一起抵扣；隨著政策和征管的不斷完善，特別是企業(yè)對(duì)稅制適應(yīng)性的不斷增強(qiáng)、內(nèi)部管理不斷改進(jìn)，抵扣的數(shù)額也會(huì)明顯增大^[8]；簡(jiǎn)化增值稅稅率結(jié)構(gòu)，由4檔減并至3檔，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大減稅效應(yīng)。二是小微企業(yè)享受更為優(yōu)惠的企業(yè)所得稅政策，減半征收的范圍上限由年應(yīng)納稅所得額30萬(wàn)元提高到50萬(wàn)元，科技型中小企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例由50%提高至75%。三是包括物流企業(yè)大宗商品倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)土地使用稅等6項(xiàng)2016年底已經(jīng)到期的優(yōu)惠政策，2017年還將繼續(xù)實(shí)施。

在降費(fèi)方面，一是全面清理規(guī)范政府性基金，包括取消城市公用事業(yè)附加等基金，授權(quán)地方政府自主減免部分基金，最終全國(guó)政府性基金僅保留21項(xiàng)。二是取消或停征35項(xiàng)中央涉企行政事業(yè)性收費(fèi)，收費(fèi)項(xiàng)目減少一半以上，最終僅保留33項(xiàng)并公布收費(fèi)目錄清單。三是減少政府定價(jià)的涉企經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，清理取消行政審批中介服務(wù)違規(guī)收費(fèi)，推動(dòng)降低金融、鐵路貨運(yùn)等領(lǐng)域涉企經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)類(lèi)經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)的監(jiān)管。四是繼續(xù)適當(dāng)降低“五險(xiǎn)一金”有關(guān)繳費(fèi)比例^[9]。

3.加大對(duì)重點(diǎn)支出的支持力度

2017年全國(guó)一般公共預(yù)算支出194863億元，比上年執(zhí)行數(shù)（扣除地方使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金）增長(zhǎng)6.5%，政府性基金相關(guān)支出55473.16億元，增長(zhǎng)21.3%。重點(diǎn)支出仍然是與民生和補(bǔ)齊短板有關(guān)的支出，如圖5所示。從重點(diǎn)支出的增長(zhǎng)情況看，教育支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出分別比2016年同口徑預(yù)算執(zhí)行數(shù)增長(zhǎng)4.8%、5.5%、5.1%。并且，有多項(xiàng)新政出臺(tái)：實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育學(xué)生“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動(dòng)；設(shè)立支持地方高校改革發(fā)展資金341億元；繼續(xù)提高退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)以及基本公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

此外，隨著2017年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革升級(jí)，財(cái)政對(duì)振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度加大，2016年設(shè)立的國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展資金、先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金、工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)資金，在2017年均會(huì)加大財(cái)政投入力度。在此基礎(chǔ)上，設(shè)立中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)投資基金，首期募集的300億元資金中，中央財(cái)政出資20億元作為引導(dǎo)資金，該基金將支持互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新發(fā)展，為優(yōu)秀互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供強(qiáng)有力的支持。2017年中央財(cái)政中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金擬安排71.67億元，重點(diǎn)支持30個(gè)城市開(kāi)展“小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范”，為小微企業(yè)提供融資支持的同時(shí)，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。

圖5 2017年全國(guó)一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)

4.繼續(xù)挖掘、統(tǒng)籌、盤(pán)活財(cái)政資金的空間

2017年，中央在統(tǒng)籌和盤(pán)活財(cái)政資金方面也有了新的動(dòng)作。

一是預(yù)算間的統(tǒng)籌。在前兩年統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，將新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、南水北調(diào)工程基金、煙草企業(yè)上繳專項(xiàng)收入3個(gè)項(xiàng)目收支由政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，同時(shí)，將中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例由2016年的19%提高到22%。2017年一般公共預(yù)算顯示，將從政府性基金預(yù)算中調(diào)入26億元，從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中調(diào)入257億元。

二是加大財(cái)政支出優(yōu)化整合力度。在2016年整合設(shè)立土壤、大氣、水三項(xiàng)污染防治基金以及啟動(dòng)貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2017年將進(jìn)一步整合設(shè)立水利發(fā)展資金，貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)范圍也將擴(kuò)大到全部貧困縣，并探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制。

三是加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的清理和整合力度。在2016年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付壓減到94個(gè)的基礎(chǔ)上，2017年將進(jìn)一步壓減至76個(gè)（見(jiàn)圖6），對(duì)緩解專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付使用效率較低、使用進(jìn)度慢、資金沉淀閑置等問(wèn)題的成效顯著。預(yù)算顯示，2017年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付56512億元，增長(zhǎng)7%，其中一般性轉(zhuǎn)移支付占62%，增長(zhǎng)9.5%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占38%，增長(zhǎng)3.1%，實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

圖6 2013～2017年我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量

5.保障政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目落實(shí)

近三年來(lái)，我國(guó)政府與社會(huì)資本合作得以有序推進(jìn)：2015年推廣，2016年簽約，2017年落地開(kāi)工。據(jù)專家測(cè)算，2017年P(guān)PP落地項(xiàng)目累計(jì)計(jì)劃投資額將達(dá)到4.2萬(wàn)億元，落地開(kāi)工規(guī)模達(dá)到1.4萬(wàn)億元，貢獻(xiàn)固定資本形成總額7700億元，將拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)1.1個(gè)百分點(diǎn)左右^[10]。按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的要求，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出的比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%，按此標(biāo)準(zhǔn)，2017年財(cái)政對(duì)PPP的投入將不到2萬(wàn)億元，可見(jiàn)，引入PPP真正實(shí)現(xiàn)了財(cái)政的小投入、大產(chǎn)出，對(duì)政府債務(wù)形成有效替代。

為了能讓PPP健康發(fā)展，發(fā)揮更大的效力，2017年財(cái)政部PPP中心與天津金融資產(chǎn)交易所合作共建“PPP資產(chǎn)交易和管理平臺(tái)”，與上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所合作共建“PPP資產(chǎn)交易中心”，為社會(huì)融資搭建平臺(tái)。此外，2017年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見(jiàn)》，引導(dǎo)PPP發(fā)展范圍擴(kuò)展到醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、文化設(shè)施、體育設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域；財(cái)政部出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》，從制度層面為PPP的發(fā)展?fàn)I造公開(kāi)、透明的環(huán)境。

6.明確節(jié)約和壓縮一般性支出幅度的下限

2017年政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告均提出，按不低于5%的幅度壓減非剛性、非重點(diǎn)項(xiàng)目支出，同時(shí)，繼續(xù)按照只減不增的原則，嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算，壓減會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、宣傳費(fèi)、咨詢費(fèi)、軟課題經(jīng)費(fèi)和涉企補(bǔ)助等支出。另外，對(duì)政策目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目，不再安排預(yù)算；對(duì)實(shí)施環(huán)境發(fā)生變化的項(xiàng)目，重新核定預(yù)算；對(duì)績(jī)效不高的項(xiàng)目，減少預(yù)算安排或不再安排，提高支出的有效性和精準(zhǔn)度。這樣，從支出端進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，對(duì)基本民生保障和扶貧、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域投入優(yōu)先保障且有增無(wú)減，對(duì)除此之外的一般性支出、項(xiàng)目支出做到最大限度地壓縮和節(jié)約，也相對(duì)減輕了赤字和債務(wù)的壓力。

（二）推動(dòng)財(cái)政政策更加積極有效的建議

如何讓財(cái)政政策更加積極有效？收入方面，需要更加積極地減稅降費(fèi)；支出方面，需要更加積極地?cái)U(kuò)大支出規(guī)模、提高支出強(qiáng)度和效率。但是，面對(duì)業(yè)已存在的較大財(cái)政收支矛盾，必須通過(guò)更加科學(xué)、更加合理的政策設(shè)計(jì)賦予財(cái)政政策更加積極有效的特征，以保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、國(guó)家治理現(xiàn)代化、財(cái)政可持續(xù)等多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.減稅降費(fèi)的新階段需要更大的政策理性

從現(xiàn)實(shí)看，在我國(guó)實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的兩年內(nèi)，減稅降費(fèi)政策將為企業(yè)減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)上萬(wàn)億元，是積極財(cái)政政策的主力。然而，對(duì)此項(xiàng)政策必須有清醒的認(rèn)識(shí)，因?yàn)闇p稅降費(fèi)的空間畢竟有限，隨著不當(dāng)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越減越多，其政策效力必然遞減，要讓它更加積極有效，對(duì)待它的態(tài)度就要回歸理性，從淺層的、政策層面轉(zhuǎn)向根本性的、制度層面去拓展。

首先，需要實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)的真正優(yōu)化。減稅降費(fèi)政策的目的是減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，但是在我國(guó)以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)下，企業(yè)承擔(dān)了90%以上的稅費(fèi)，只通過(guò)政策性減稅降費(fèi)降低企業(yè)稅負(fù)的力度有限，只有通過(guò)稅制改革逐步提高直接稅比重、降低間接稅比重，優(yōu)化稅收負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)，才能從根本上把企業(yè)從沉重的稅負(fù)中解放出來(lái)。

其次，需要加大降費(fèi)的力度。非稅收入規(guī)模龐大一直是我國(guó)財(cái)政的一大特色，多由歷史因素、體制因素造成，大多數(shù)收費(fèi)是向企業(yè)征收的，造成企業(yè)沉重的負(fù)擔(dān)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，降費(fèi)仍有空間，可以作為讓財(cái)政政策更為積極有效的重點(diǎn)，但也應(yīng)從制度和法律層面加以保障。一方面，加速推進(jìn)清費(fèi)立稅進(jìn)程，盡可能地實(shí)現(xiàn)費(fèi)改稅；另一方面，公開(kāi)中央和各地收費(fèi)目錄清單，試行企業(yè)繳費(fèi)卡制度，跟蹤企業(yè)付費(fèi)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，嚴(yán)肅查處違規(guī)收費(fèi)行為。

最后，需要加強(qiáng)企業(yè)產(chǎn)品供給能力。企業(yè)稅負(fù)沉重的大部分原因還在于企業(yè)自身，因?yàn)樵谕ǔＧ闆r下，企業(yè)所負(fù)擔(dān)的間接稅、部分直接稅以及收費(fèi)均可隨產(chǎn)品銷(xiāo)售實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)嫁，由最終的消費(fèi)者實(shí)際負(fù)擔(dān)，但是目前我國(guó)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品與市場(chǎng)需求不匹配，產(chǎn)銷(xiāo)鏈條不暢導(dǎo)致稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁鏈條不暢，大部分稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁不出去。為此，財(cái)政政策著力點(diǎn)應(yīng)放在疏通稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁鏈條上，支持企業(yè)從全球產(chǎn)業(yè)鏈的低端向中高端發(fā)展，提升企業(yè)創(chuàng)造附加值的能力。

2.以廣口徑赤字率判斷積極財(cái)政政策的施策空間^[11]

當(dāng)財(cái)政收支壓力以財(cái)政赤字來(lái)肩負(fù)時(shí)，對(duì)赤字和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理就變得異常重要，除了調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和其他預(yù)算資金、動(dòng)用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金外，財(cái)政赤字只能通過(guò)舉債彌補(bǔ)，因此財(cái)政赤字與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。從目前來(lái)看，我國(guó)3%的赤字率顯然是被低估了，因?yàn)椋曰痤A(yù)算赤字、顯性和隱性地方政府債務(wù)所形成的赤字均未被納入計(jì)算。以2016年為例，如果將政府性基金預(yù)算赤字、置換債所形成的赤字^[12]與一般公共預(yù)算赤字合并計(jì)算廣口徑赤字率，我國(guó)的赤字率將達(dá)到7.7%。事實(shí)上，7.7%的赤字率也僅考慮了顯性債務(wù)，還有龐大的隱性債務(wù)并未被納入計(jì)算，仍然存在被低估的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，積極財(cái)政政策減稅增支、增擴(kuò)赤字的空間并沒(méi)有理想中那樣大，必須警惕迅速累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

首先，需要以廣口徑赤字率判斷積極財(cái)政政策的空間，不僅要控制地方政府債務(wù)的發(fā)行規(guī)模，也要控制地方政府債務(wù)置換的規(guī)模。

其次，需要警惕借由產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP等“外衣”而產(chǎn)生的兜底回購(gòu)（保障本金）、保障收益（每年一定比率的固定收益）、分期付款（以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的名義每年從預(yù)算中安排支出）等新的債務(wù)形式帶來(lái)的隱性地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

再次，還需要警惕地方政府債務(wù)的外延式負(fù)效應(yīng)，既包括發(fā)債引起的中國(guó)人民銀行庫(kù)款集中流入流出而對(duì)貨幣市場(chǎng)產(chǎn)生的不利影響，也包括地方政府發(fā)債擴(kuò)大政府投資而對(duì)民間投資產(chǎn)生的不利影響，具體做法是進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)管理制度。

最后，需要警惕債務(wù)付息產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)顯性和隱性債務(wù)規(guī)模龐大，必然產(chǎn)生規(guī)模龐大的債務(wù)成本，債務(wù)付息支出規(guī)?；?qū)⑾駶L雪球似的，越滾越快、越滾越大，所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)必須警惕。

3.財(cái)政支出政策需要進(jìn)一步提高精準(zhǔn)度

財(cái)政政策更加積極有效，其中“有效”的落腳點(diǎn)必然是在支出端，這就需要進(jìn)一步提高財(cái)政支出政策的精準(zhǔn)度。

首先，加大對(duì)創(chuàng)新發(fā)展的支持力度。創(chuàng)新發(fā)展位列五大發(fā)展理念之首，是我國(guó)發(fā)展的短板，必須得到重視。從表3列示的2016年我國(guó)一般公共預(yù)算重點(diǎn)支出規(guī)模和增速排序來(lái)看，文化體育與傳媒支出的規(guī)模和增速均處于末位，科學(xué)技術(shù)支出雖然增長(zhǎng)較快但規(guī)模列倒數(shù)第三位，這兩項(xiàng)與創(chuàng)新發(fā)展關(guān)系密切的支出處于弱勢(shì)地位，不足以支撐創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。在財(cái)政運(yùn)行呈現(xiàn)若干結(jié)構(gòu)性特征、財(cái)政資源相對(duì)不足的前提下，可著力從“四新”——新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式入手加大支出力度，形成新動(dòng)力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)^[13]。

其次，將財(cái)政資金統(tǒng)籌和盤(pán)活進(jìn)一步落到實(shí)處。2017年是國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》中規(guī)定“除國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的個(gè)別事項(xiàng)外，三年內(nèi)逐步調(diào)整轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算并統(tǒng)籌使用……三年內(nèi)逐步取消一般公共預(yù)算中以收定支的規(guī)定”的時(shí)間表的第二年，需要把握節(jié)奏強(qiáng)化落實(shí)，將存量資金使用與年度預(yù)算安排統(tǒng)籌考慮，連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，一律收回統(tǒng)籌使用并加強(qiáng)績(jī)效管理。

最后，提高PPP民營(yíng)社會(huì)資本參與率。我國(guó)PPP發(fā)展到現(xiàn)階段遭遇的一個(gè)難題是民營(yíng)社會(huì)資本參與率較低，截至2016年12月末，PPP國(guó)家示范項(xiàng)目的民營(yíng)社會(huì)資本參與率僅為39%，雖比6月末提高3個(gè)百分點(diǎn)，但仍然與目標(biāo)期望相差甚遠(yuǎn)^[14]。解決這一問(wèn)題的根本，除了取消對(duì)民營(yíng)社會(huì)資本設(shè)置的差別和歧視性條款外，更重要的是解決資金規(guī)模大和資金流動(dòng)性低的問(wèn)題。因?yàn)槊駹I(yíng)社會(huì)資本更傾向于投資規(guī)模小、時(shí)間短、收益快的投資項(xiàng)目，與PPP的特點(diǎn)不符，要提高民營(yíng)社會(huì)資本的參與率，就需要采取措施將兩者相匹配，當(dāng)前最可行的是推進(jìn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化。一是對(duì)能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)先行先試；二是對(duì)準(zhǔn)公益性和公益性PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)開(kāi)展大型、一體化的PPP項(xiàng)目，形成跨領(lǐng)域的收益項(xiàng)目，為打包項(xiàng)目資產(chǎn)做支撐^[15]。

4.破解“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)所遭遇的瓶頸

第一，在去產(chǎn)能方面著力消解地方政府的后顧之憂。在處理“僵尸企業(yè)”的過(guò)程中，來(lái)自地方政府的阻力不小，為了將可能的“崩盤(pán)”風(fēng)險(xiǎn)后移，地方政府幫助“僵尸企業(yè)”在金融機(jī)構(gòu)融資，令其僵而不死。為了減輕或消除去產(chǎn)能對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、金融系統(tǒng)、社會(huì)穩(wěn)定的威脅，財(cái)政要承擔(dān)更多的改革成本，除了分流人員安置外，還要處理巨額債務(wù)和厘清過(guò)于復(fù)雜的權(quán)責(zé)關(guān)系等。

第二，在去庫(kù)存方面著力化解供給與需求之間的矛盾。由于庫(kù)存大的核心是供需不匹配，因而從銷(xiāo)售力度和營(yíng)銷(xiāo)手段上做不出去庫(kù)存的文章來(lái)，所以財(cái)政政策的著力點(diǎn)一方面要擴(kuò)大需求，另一方面要改善供給，使二者相匹配。以房地產(chǎn)業(yè)為例，其去庫(kù)存的壓力在三、四線城市，因此，支持棚戶區(qū)改造和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口購(gòu)房的財(cái)政政策要以消化三、四線城市房地產(chǎn)庫(kù)存為導(dǎo)向。

第三，在去杠桿方面著力防止新的債務(wù)杠桿的形成。目前，去杠桿的關(guān)注點(diǎn)集中于降低杠桿率，事實(shí)上，只要債務(wù)增長(zhǎng)慢于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，債務(wù)杠桿率就能實(shí)質(zhì)性降低，通過(guò)地方政府債務(wù)閉環(huán)式管理體制建設(shè)，已實(shí)現(xiàn)了地方政府債務(wù)的有序增長(zhǎng)。目前需要警惕的實(shí)際上是快速形成的新杠桿——專項(xiàng)建設(shè)基金的杠桿效應(yīng)。2015年設(shè)立的專項(xiàng)建設(shè)基金在穩(wěn)增長(zhǎng)方面發(fā)揮了重要作用，據(jù)測(cè)算，專項(xiàng)建設(shè)基金可撬動(dòng)4倍以上的投資，而被撬動(dòng)的投資多來(lái)自銀行貸款，再加上專項(xiàng)建設(shè)基金的體量大、投放快，杠桿效應(yīng)不容小覷。

第四，在降成本方面著力支持降人力資源成本。直至目前，降企業(yè)成本主要聚焦在減稅降費(fèi)方面，而隨著減稅降費(fèi)政策效應(yīng)遞減，降成本需要另辟蹊徑。事實(shí)上，人力資源成本是企業(yè)面臨的剛性增加的成本，因?yàn)槭苋丝诶淆g化、適齡勞動(dòng)人口下降、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移效應(yīng)收窄等勞動(dòng)力供給的總量和結(jié)構(gòu)制約，難以降下來(lái)。積極財(cái)政政策需要面向長(zhǎng)期，從提高勞動(dòng)力供給有效性方面，加大教育、培訓(xùn)以及就業(yè)相關(guān)支出，進(jìn)而降低企業(yè)人力資源成本。

第五，在補(bǔ)短板方面著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)。補(bǔ)短板需要真金白銀，但在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財(cái)政資源的有限性較為突出，只能進(jìn)行以資源配置為導(dǎo)向的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。從目前來(lái)看，除了反貧困、基礎(chǔ)設(shè)施、三農(nóng)發(fā)展外，我國(guó)資源環(huán)境、文化教育、城鎮(zhèn)化等領(lǐng)域仍然存在較大的短板，在財(cái)政資源有限、財(cái)源建設(shè)乏力的背景下，需要分層次、分階段地補(bǔ)齊。

5.繼續(xù)打造與國(guó)家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度

充分實(shí)現(xiàn)積極財(cái)政政策目標(biāo)，還需要體制層面的保障，即要加快推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分、稅收體制、預(yù)算管理體制、國(guó)有企業(yè)、社會(huì)保障制度等方面的改革，在保障財(cái)政政策更加積極有效的同時(shí)，也向2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革目標(biāo)邁進(jìn)一步。當(dāng)前需要著力推進(jìn)如下制度建設(shè)。

首先，著力理順中央與地方財(cái)政支出關(guān)系。目前，從中央支出來(lái)看，中央本級(jí)支出與中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模懸殊。以2016年一般公共預(yù)算醫(yī)療衛(wèi)生支出為例，中央本級(jí)支出僅占0.7%，而中央財(cái)政下達(dá)公立醫(yī)院、基本藥物制度、公共衛(wèi)生服務(wù)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等補(bǔ)助資金以及計(jì)劃生育、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)等轉(zhuǎn)移支付約是中央本級(jí)支出的37倍。社會(huì)保障與就業(yè)支出也是如此，中央本級(jí)支出僅占4%，而中央財(cái)政下達(dá)基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付、自然災(zāi)害生活補(bǔ)助資金、優(yōu)撫對(duì)象補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、退役安置補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、就業(yè)補(bǔ)助、困難群眾基本生活救助補(bǔ)助等項(xiàng)支出約是中央本級(jí)支出的9倍?？梢?jiàn)，基于事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制改革不能一步到位的現(xiàn)實(shí)，優(yōu)化中央支出的結(jié)構(gòu)、提高中央支出的精準(zhǔn)度和效率、理順中央與地方財(cái)政支出關(guān)系已然迫在眉睫。

其次，完善增值稅制度并擇機(jī)立法。試點(diǎn)就是為了立法，目前營(yíng)改增試點(diǎn)已經(jīng)全面推開(kāi)，到了完善增值稅制度階段，在制度完善后應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)增值稅立法?，F(xiàn)行增值稅制度較為復(fù)雜，征稅和納稅的成本均較高，完善增值稅制度應(yīng)以簡(jiǎn)化稅制為核心。考慮到現(xiàn)實(shí)的需要，增值稅稅率可以選擇一檔基本稅率加一檔低稅率的做法，基于亞太地區(qū)增值稅稅率偏低的實(shí)際，基本稅率最終定為10%左右、低稅率定為5%左右較為合理，征收率也應(yīng)只設(shè)一檔，定為3%左右^[16]。除了基于稅負(fù)測(cè)算的稅率簡(jiǎn)并外，進(jìn)一步完善增值稅稅制還需要基于行業(yè)特征的包容性或個(gè)性化稅制權(quán)衡、增值稅收入分配機(jī)制的最終落地等。

最后，把握建立健全現(xiàn)代財(cái)政體制的時(shí)機(jī)。由于與全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)同步實(shí)施的還有調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案，可以營(yíng)改增改革試點(diǎn)的成果為基礎(chǔ)，進(jìn)一步理順中央與地方間財(cái)政關(guān)系，最終建立健全現(xiàn)代財(cái)政體制。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)，簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）正式發(fā)布后，我國(guó)在調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系方面邁出了關(guān)鍵性的一步，現(xiàn)在正是深入推進(jìn)財(cái)政體制改革的有利時(shí)機(jī)。2017年預(yù)算報(bào)告提出加快制定中央與地方收入劃分總體方案，而這首先要將《意見(jiàn)》中的改革事項(xiàng)充分落實(shí)到位。

綜上所述，無(wú)論是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，還是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下穩(wěn)定增長(zhǎng)，都需要財(cái)政政策更加積極有效，所以當(dāng)前要加大赤字和債務(wù)的規(guī)模，但同時(shí)必須保證財(cái)政的可持續(xù)，這就需要拓展積極財(cái)政政策的邊界。唯有把所有的空間和縫隙都占滿，財(cái)政政策才能在財(cái)政運(yùn)行安全的前提下更為積極有效，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)提供可靠支撐。