2016年國(guó)內(nèi)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)與能源形勢(shì)復(fù)雜而多變。在過(guò)去的一年中，全球經(jīng)濟(jì)整體依然低迷，國(guó)際貨幣基金組織估計(jì)全球經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出增長(zhǎng)3.1%，略低于2015年（3.2%）。其中發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體降速明顯，從2015年的增長(zhǎng)2.1%下降到2016年的1.6%，美國(guó)GDP增速?gòu)?015年的2.6%下降到2016年的1.6%，歐元區(qū)增速?gòu)?015年的2.0%下降到2016年的1.7%，其中德國(guó)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)略好，增速?gòu)?015年的1.5%提高到2016年的1.7%，日本經(jīng)濟(jì)增速?gòu)?015年的1.2%下降到2016年的0.9%。新興經(jīng)濟(jì)體中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速?gòu)?015年的6.9%下降到2016年的6.7%；印度從7.6%下降到6.6%；巴西則繼續(xù)保持負(fù)增長(zhǎng)，從2015年的-3.8%變?yōu)?016年的-3.5%；俄羅斯經(jīng)濟(jì)趨穩(wěn)，與2015年的增長(zhǎng)-3.7%相比，2016年基本持平（-0.6%），不過(guò)考慮到2016年油價(jià)比2015年有明顯上升，可以看出俄羅斯經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上仍然相當(dāng)于負(fù)增長(zhǎng)；南非經(jīng)濟(jì)增速?gòu)?015年的1.3%下滑到2016年的0.3%。

在世界經(jīng)濟(jì)總體低迷的背景下，國(guó)際油氣供需“供給西進(jìn)、需求東移”的趨勢(shì)更加明顯，持續(xù)增長(zhǎng)的需求拉動(dòng)了原油價(jià)格的回升，2016年11月限產(chǎn)協(xié)議的達(dá)成又進(jìn)一步抬高了國(guó)際油價(jià)。但是限產(chǎn)之后，OPEC和俄羅斯等產(chǎn)油國(guó)對(duì)市場(chǎng)份額尤其是中國(guó)市場(chǎng)的爭(zhēng)奪更為激烈。

從國(guó)內(nèi)來(lái)看，2016年化解煤炭產(chǎn)能過(guò)剩取得實(shí)效，煤炭產(chǎn)量有較大幅度下降，全年降幅9.4%。由于2016年下半年需求增加，下半年煤價(jià)出現(xiàn)短期暴漲。風(fēng)電、光伏兩個(gè)產(chǎn)業(yè)在2016年發(fā)展迅速，新增和累計(jì)裝機(jī)容量均為全球第一?！赌茉窗l(fā)展“十三五”規(guī)劃》以及14個(gè)細(xì)分行業(yè)規(guī)劃的出臺(tái)，明確了未來(lái)五年甚至更長(zhǎng)一段時(shí)間能源發(fā)展的基調(diào)和目標(biāo)。

2017年是全面實(shí)施“十三五”規(guī)劃的重要一年。本文對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)能源形勢(shì)、能源需求、能源安全與政策等方面進(jìn)行分析，提出2017年形勢(shì)判斷與政策建議。

一 國(guó)際能源市場(chǎng)分析與展望

2016年，國(guó)際能源市場(chǎng)多數(shù)時(shí)間仍處于供大于求的狀態(tài)，但隨著市場(chǎng)需求增長(zhǎng)迅速，供給與需求之間的差額趨小。在消費(fèi)的拉動(dòng)下，原油價(jià)格從年初每桶30美元以下漲至年底的55美元以上，漲幅高于預(yù)期。其間，一系列意外事件的發(fā)生，直接或間接地影響著國(guó)際能源市場(chǎng)，造成國(guó)際原油價(jià)格的波動(dòng)，如利比亞關(guān)閉兩大油田、英國(guó)脫歐、對(duì)美元加息的預(yù)期、加拿大森林大火、尼日利亞石油工人罷工、OPEC和俄羅斯等國(guó)減產(chǎn)協(xié)議的達(dá)成、美國(guó)特朗普政府上臺(tái)等。預(yù)計(jì)2017年國(guó)際能源市場(chǎng)依然是供大于求，但原油價(jià)格走勢(shì)取決于各方的博弈結(jié)果。

（一）國(guó)際原油價(jià)格在波動(dòng)中上漲，但幅度有限

2016年國(guó)際原油價(jià)格整體呈現(xiàn)出波動(dòng)上漲的走勢(shì)（見(jiàn)圖1）。2016年初，油價(jià)仍延續(xù)上一年底的低價(jià)位，在30美元/桶附近波動(dòng)。Brent油價(jià)最低跌至26.01美元/桶，WTI油價(jià)最低為26.19美元/桶。在需求的拉動(dòng)下，油價(jià)上升到50美元/桶。7月底，美國(guó)股市大幅下跌，加之庫(kù)存已連續(xù)數(shù)周走高，國(guó)際油價(jià)有所下跌。之后，油價(jià)在40～50美元/桶徘徊。11月OPEC和俄羅斯等國(guó)達(dá)成限產(chǎn)協(xié)議后，油價(jià)反彈上漲至55美元/桶附近。

圖1 2016年至今全球原油價(jià)格走勢(shì)

全球需求恢復(fù)是2016年油價(jià)回升的主要原因。2016年，全球液體能源消費(fèi)從2016年1月的94.18MBPD（百萬(wàn)桶/天）增長(zhǎng)到2017年1月的96.15MBPD，增量為1.97MBPD，增長(zhǎng)率為2.1%。特別是前三季度，需求快速增長(zhǎng)。這導(dǎo)致部分OPEC和非OPEC產(chǎn)油國(guó)在10月提高自身的產(chǎn)量，爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額，這也是OPEC和俄羅斯謀求限產(chǎn)的原因（見(jiàn)圖2）。

圖2 全球能源供給量與消費(fèi)總量

OPEC達(dá)成了限產(chǎn)協(xié)議后，油價(jià)短期上漲。自2014年以來(lái)，國(guó)際能源需求仍然在上升，但是供給能力增長(zhǎng)更快。國(guó)際原油市場(chǎng)長(zhǎng)期處于供大于求的狀態(tài)，原油庫(kù)存也長(zhǎng)期處于較高水平，造成油價(jià)低迷。持續(xù)的低油價(jià)已經(jīng)傷及OPEC各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)，11月30日OPEC試圖通過(guò)減產(chǎn)提振油價(jià)，八年來(lái)首次達(dá)成限產(chǎn)協(xié)議，油價(jià)有所反彈。近期，由于美聯(lián)儲(chǔ)加息預(yù)期增強(qiáng)，油價(jià)再次下跌至50美元/桶左右。

2016年，美國(guó)和俄羅斯穩(wěn)居最大產(chǎn)油國(guó)前兩名的位置，而OPEC市場(chǎng)份額和影響力都在下降。近年來(lái)，美國(guó)大規(guī)模應(yīng)用頁(yè)巖油氣、油砂、重油、致密油等新技術(shù)，搶占了部分中東、俄羅斯等傳統(tǒng)油氣生產(chǎn)地區(qū)的市場(chǎng)份額，形成了原油供給側(cè)三足鼎立之勢(shì)（見(jiàn)圖3）。以美國(guó)為代表的北美地區(qū)、俄羅斯周邊地區(qū)和以中東北非為主的OPEC組織（包括尼日利亞、委內(nèi)瑞拉和印度尼西亞），這三個(gè)集團(tuán)之間的力量消長(zhǎng)，決定了國(guó)際石油市場(chǎng)的基本走勢(shì)。自限產(chǎn)協(xié)議實(shí)施以來(lái)，沙特等OPEC國(guó)家石油供給主動(dòng)下降，俄羅斯卻乘機(jī)有所增產(chǎn)，美國(guó)鉆井?dāng)?shù)量和庫(kù)存也表現(xiàn)出持續(xù)增加。面對(duì)大量的市場(chǎng)份額被美國(guó)和俄羅斯奪走，OPEC處于進(jìn)退兩難的境地。高油價(jià)將會(huì)進(jìn)一步刺激美國(guó)非常規(guī)油氣開(kāi)采，而低油價(jià)又會(huì)減少本國(guó)收入。

圖3 2016年美國(guó)、俄羅斯、沙特阿拉伯的石油供給量

（二）消費(fèi)量平穩(wěn)上漲，“消費(fèi)東移”的趨勢(shì)日漸明顯

2016年，全球液體能源消費(fèi)從2016年1月的94.18MBPD增長(zhǎng)到2017年1月的96.15MBPD，增量為1.97MBPD，增長(zhǎng)率為2.1%。美國(guó)仍然是最大的消費(fèi)國(guó)，其液體能源消費(fèi)從2016年1月的19.06MBPD到2017年的19.02MBPD，基本沒(méi)有變化。歐盟OECD國(guó)家從2016年1月的13.00MBPD增長(zhǎng)到2017年1月的13.53MBPD，增長(zhǎng)了4.1%，但是從全年的過(guò)程來(lái)看，歐盟OECD國(guó)家的需求還是比較平穩(wěn)的；中國(guó)消費(fèi)從2016年1月的12.40MBPD增長(zhǎng)到2017年1月的12.82MBPD，增長(zhǎng)了3.4%，同樣從全年看，增長(zhǎng)也相對(duì)平穩(wěn)（見(jiàn)表1）。另?yè)?jù)IEA統(tǒng)計(jì)，2016年印度石油需求量達(dá)到954.3萬(wàn)桶/日，增長(zhǎng)了約30萬(wàn)桶，增長(zhǎng)率為3.2%。

表1 全球液體能源消費(fèi)增長(zhǎng)

圖4 世界能源消費(fèi)

美國(guó)需求量維持穩(wěn)定，但石油對(duì)外依存度下降迅速，美國(guó)能源獨(dú)立可能為期不遠(yuǎn)。在非常規(guī)油氣技術(shù)支持下，美國(guó)石油對(duì)外依存度從2010年的60%降至2016年的27.5%（去除成品油出口因素），仍存在358萬(wàn)桶/天的進(jìn)口缺口，這相當(dāng)于解除制裁后的伊朗產(chǎn)量的1.5倍，占全球石油消費(fèi)量的4%。當(dāng)前，美國(guó)對(duì)中東石油的依賴已經(jīng)顯著下降，加拿大與墨西哥成為美國(guó)最大的石油進(jìn)口來(lái)源。特朗普政府的能源政策將大大利好化石能源行業(yè)，其中石油受益最大，天然氣和煤炭次之，非常規(guī)油氣的開(kāi)采成本將會(huì)進(jìn)一步降低。并且，特朗普主張?jiān)黾踊A(chǔ)建設(shè)投資，這將更加刺激石油需求增長(zhǎng)。美國(guó)能源獨(dú)立將對(duì)世界經(jīng)濟(jì)政治格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

中國(guó)、印度等新興市場(chǎng)國(guó)家對(duì)于能源需求與日俱增，中東地區(qū)產(chǎn)油國(guó)和俄羅斯已將目光轉(zhuǎn)向亞洲市場(chǎng)。根據(jù)中國(guó)海關(guān)2017年1月的數(shù)據(jù)，2016年俄羅斯首次取代沙特阿拉伯，成為中國(guó)最大原油供應(yīng)國(guó)。2016年俄羅斯對(duì)中國(guó)的原油出口增長(zhǎng)近1/4，為105萬(wàn)桶/日，沙特阿拉伯緊隨其后，名列第二，對(duì)中國(guó)原油出口量為102萬(wàn)桶/日，較上年同期增長(zhǎng)0.9%。然而，海關(guān)2月的數(shù)據(jù)顯示，2017年1月沙特阿拉伯對(duì)華原油出口量較上年同期增長(zhǎng)18.9%至503萬(wàn)噸，合118萬(wàn)桶/日，重新奪回中國(guó)最大原油供應(yīng)國(guó)的位置；安哥拉對(duì)華原油出口位居第二，較上年同期增長(zhǎng)63.5%至495萬(wàn)噸，為117萬(wàn)桶/日；俄羅斯第三，較上年同期增36.5%至460萬(wàn)噸，為108萬(wàn)桶/日。當(dāng)前，印度已成為全球第三大石油消費(fèi)國(guó)。隨著生活水平的提高，印度國(guó)內(nèi)的購(gòu)車需求正在急劇攀升，為了滿足本國(guó)快速增長(zhǎng)的燃油需求，印度原油進(jìn)口量大幅增加。上年，由印度石油、印度國(guó)有石油有限公司和巴拉特石油資源有限公司組成的財(cái)團(tuán)，已購(gòu)買了俄羅斯國(guó)有的俄羅斯石油公司其子公司Vankorneft公司23.9%的股權(quán)和Taas-Yuryakh公司29.9%的股權(quán)。國(guó)有能源公司收購(gòu)俄羅斯能源資產(chǎn)股權(quán)的計(jì)劃也獲得內(nèi)閣批準(zhǔn)。

（三）國(guó)際能源形勢(shì)展望

考慮到2016年第四季度北歐、俄羅斯、亞洲的需求增長(zhǎng)強(qiáng)勁，IEA在2017年1月上調(diào)了2017年石油需求增長(zhǎng)速度，預(yù)計(jì)增速保持在130萬(wàn)桶/天；OPEC預(yù)測(cè)需求增長(zhǎng)速度為116萬(wàn)桶/天；而EIA預(yù)測(cè)為160桶/天。中國(guó)和印度仍將是非OECD國(guó)家石油消費(fèi)增長(zhǎng)的主要貢獻(xiàn)者，中國(guó)預(yù)計(jì)2017年平均增長(zhǎng)30萬(wàn)桶/天，印度平均增長(zhǎng)20萬(wàn)桶/天。

盡管普遍預(yù)期需求仍將快速增長(zhǎng)，但原油供應(yīng)過(guò)剩的局勢(shì)很難改變。限產(chǎn)協(xié)議實(shí)施兩個(gè)月以來(lái)，油價(jià)持續(xù)上漲一段時(shí)間，這吸引美國(guó)頁(yè)巖油企業(yè)鉆探更多油井。數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)3月3日當(dāng)周石油鉆井總數(shù)再度增加7座至609座，連續(xù)7周增加^[1]；同時(shí)美國(guó)原油庫(kù)存大增820萬(wàn)桶，達(dá)到5.284億桶，再創(chuàng)歷史紀(jì)錄高位^[2]。此外，技術(shù)的快速進(jìn)步大幅降低了生產(chǎn)成本，比如，二疊紀(jì)盆地部分頁(yè)巖油生產(chǎn)商的盈虧平衡成本已經(jīng)低至30美元^[3]。限產(chǎn)協(xié)議抬升了油價(jià)，同時(shí)也刺激了美國(guó)鉆井?dāng)?shù)量的增長(zhǎng)，美國(guó)以及來(lái)自巴西和加拿大的更多供應(yīng)將可能抵消減產(chǎn)做出的努力。是否繼續(xù)執(zhí)行減產(chǎn)協(xié)議，將可能成為5月底OPEC會(huì)議上的焦點(diǎn)。但不論減產(chǎn)協(xié)議是否延期，國(guó)際原油價(jià)格上升空間有限。

天然氣將迎來(lái)一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期。特朗普一直以來(lái)是天然氣特別是頁(yè)巖氣開(kāi)采的支持者。特朗普能源政策為頁(yè)巖氣開(kāi)采減輕環(huán)境約束，并開(kāi)放聯(lián)邦政府土地用于開(kāi)采。這會(huì)刺激美國(guó)國(guó)內(nèi)新建頁(yè)巖氣開(kāi)采項(xiàng)目，將為國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力帶來(lái)大量工作機(jī)會(huì)。此外，特朗普政策視天然氣為節(jié)能減排措施，存在很大可能性其將推廣天然氣交通。特朗普能源政策會(huì)延伸天然氣下游產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展化工等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。按照目前美國(guó)的天然氣價(jià)格，天然氣制烯烴等將具有顯著的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，有望成為拉動(dòng)就業(yè)和做強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵切入點(diǎn)。從2016年起，隨著天然氣管道的有序建成，我國(guó)進(jìn)口能力正在增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年中國(guó)-中亞天然氣管道向中國(guó)輸送天然氣341.7億標(biāo)方，同比增長(zhǎng)11.13%（海關(guān)總署數(shù)據(jù)）。天然氣也已得到我國(guó)能源政策關(guān)注，將成為我國(guó)油氣替代煤炭最為重要和現(xiàn)實(shí)的抓手。根據(jù)《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》目標(biāo)，到2020年，我國(guó)天然氣綜合保供能力應(yīng)達(dá)到3600億立方米以上，天然氣消費(fèi)占一次能源消費(fèi)的比例達(dá)到8.3%～10%。

2017年，風(fēng)電、光伏市場(chǎng)依然樂(lè)觀。為了應(yīng)對(duì)全球氣候變化，2016年4月，超過(guò)165個(gè)國(guó)家的代表簽署《巴黎協(xié)定》，目標(biāo)是將全球氣溫升高的幅度限制在2攝氏度以內(nèi)。該協(xié)定還制定了削減溫室氣體排放量以及遏制全球變暖影響的行動(dòng)方針。進(jìn)一步發(fā)展風(fēng)電、光伏等可再生能源成為多數(shù)國(guó)家落實(shí)該協(xié)定的重要措施。傳統(tǒng)的風(fēng)電大國(guó)、光伏大國(guó)可再生能源項(xiàng)目增速放緩，而拉丁美洲和非洲新興市場(chǎng)卻持續(xù)增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)顯示，巴西的風(fēng)電裝機(jī)容量從2013年6月的2788MW飆升到2016年6月的9810MW^[4]。此外，中國(guó)“一帶一路”倡議對(duì)于沿線國(guó)家和地區(qū)可再生能源發(fā)展的意義重大。

二 2016年國(guó)內(nèi)能源需求分析

在經(jīng)濟(jì)增速換擋、資源環(huán)境約束趨緊的新常態(tài)下，2016年我國(guó)能源工作在煤炭去產(chǎn)能、非常規(guī)油氣開(kāi)發(fā)、新能源開(kāi)發(fā)利用、輸電能力提升、“一帶一路”能源合作等方面取得顯著成效。能源消費(fèi)總量得到有效控制，油氣替代煤炭的進(jìn)程加快，可再生能源占比進(jìn)一步提升，能源結(jié)構(gòu)改善明顯。

（一）消費(fèi)總量得到有效控制，消費(fèi)增長(zhǎng)放緩

根據(jù)《2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》初步核算，2016年全年能源消費(fèi)總量43.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比上年（43億噸標(biāo)準(zhǔn)煤）增長(zhǎng)1.4%。2012～2016年能源總量增長(zhǎng)分別為3.9%、3.7%、2.1%、1.0%和1.4%。由圖5可見(jiàn)，能源消費(fèi)總量已趨近峰值，消費(fèi)總量增速放緩已成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下能源消費(fèi)變化新趨勢(shì)。

2016年我國(guó)能源強(qiáng)度繼續(xù)下降。全國(guó)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降5.0%。工業(yè)企業(yè)噸粗銅綜合能耗下降9.45%，噸鋼綜合能耗下降0.08%，單位燒堿綜合能耗下降2.08%，噸水泥綜合能耗下降1.81%，每千瓦時(shí)火力發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗下降0.97%^[5]。2012～2016年，全國(guó)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降速度逐步加快，分別為2.0%、3.7%、4.8%、5.6%和5.0%。

圖5 2010～2016年能源效率總量和增速

2016年固定資產(chǎn)投入同比增長(zhǎng)迅速。六大高耗能行業(yè)投資66376億元，增長(zhǎng)3.1%，占固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）的比重為11.1%；增加值增長(zhǎng)5.2%，占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重為28.1%（見(jiàn)圖6）。

圖6 國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和固定資產(chǎn)投資同比增速

從房地產(chǎn)數(shù)據(jù)來(lái)看，2016年下半年，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)恢復(fù)增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年房屋新開(kāi)工面積166928萬(wàn)平方米，比上年增長(zhǎng)8.1%，其中住宅新開(kāi)工面積增長(zhǎng)8.7%。全國(guó)商品房銷售面積157349萬(wàn)平方米，比上年增長(zhǎng)22.5%，其中住宅銷售面積增長(zhǎng)22.4%^[6]。房地產(chǎn)經(jīng)過(guò)十年的高速發(fā)展，當(dāng)前呈現(xiàn)出大城市高房?jī)r(jià)、中小城市高庫(kù)存的局面。但整體而言，中國(guó)大規(guī)模的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)已經(jīng)接近尾聲。

工業(yè)一直是我國(guó)能源消費(fèi)的主體，占到了總消費(fèi)量的69.8%左右、電力消費(fèi)的72.4%左右^[7]。在工業(yè)消費(fèi)中，鋼鐵、有色、非金屬（以水泥、玻璃為主）是與房地產(chǎn)和大規(guī)?；A(chǔ)建設(shè)投資相關(guān)的三大行業(yè)。2016年新開(kāi)工面積比上年略有增加，在一定程度上拉動(dòng)了鋼鐵、有色、非金屬（以水泥、玻璃為主）三大行業(yè)能源需求。從工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量能夠得到印證，2016年粗鋼產(chǎn)量8.1億噸，比上年增長(zhǎng)0.6%；鋼材產(chǎn)量11.4億噸，比上年增長(zhǎng)1.3%；原鋁3187.3萬(wàn)噸，比上年增長(zhǎng)1.5%；水泥產(chǎn)量24.1億噸，比上年增長(zhǎng)2.3%（見(jiàn)圖7）。

圖7 粗鋼、水泥、十種有色金屬同比增長(zhǎng)率

（二）能源結(jié)構(gòu)調(diào)整初見(jiàn)成效，減煤成績(jī)顯著

從能源結(jié)構(gòu)來(lái)看，2016年我國(guó)主體能源由油氣替代煤炭、非化石能源替代化石能源的雙重更替進(jìn)程正在逐漸加快。2016年煤炭消費(fèi)量下降4.7%，占一次能源消費(fèi)比重由64%降至62%；石油消費(fèi)略有增長(zhǎng)，占一次能源消費(fèi)比重約為18.3%；天然氣消費(fèi)增長(zhǎng)速度最快，增速為8.0%，占一次能源消費(fèi)比重由5.7%提升至5.9%；水電、核電、風(fēng)電等非化石能源增速最快，由11.3%提高到12.0%（見(jiàn)圖8、圖9）。

圖8 2010～2016年能源結(jié)構(gòu)變化

圖9 2012～2016年主要能源消費(fèi)量增速

2016年煤炭消費(fèi)量下降4.7%，全國(guó)累計(jì)原煤產(chǎn)量33.6億噸，同比降9.4%，增速較上年下降5.9個(gè)百分點(diǎn)?；饷禾慨a(chǎn)能過(guò)剩是2016年能源工作的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，成效顯著。2016年2月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》，規(guī)定全年作業(yè)時(shí)間不超過(guò)276個(gè)工作日。隨著政策的實(shí)施，我國(guó)有序淘汰了一批資源枯竭、技術(shù)裝備落后、不具備安全生產(chǎn)條件、不符合煤炭產(chǎn)業(yè)政策的煤礦。4月起連續(xù)七個(gè)月原煤產(chǎn)量降幅超過(guò)10%，同時(shí)煤炭進(jìn)口迅速增長(zhǎng)。自6月起，月度煤炭進(jìn)口量均在兩千萬(wàn)噸以上。9月以來(lái)，由于煤炭產(chǎn)量大幅下降，煤炭供求關(guān)系扭轉(zhuǎn)，并導(dǎo)致煤價(jià)暴漲和多地煤炭供應(yīng)緊張。隨后，相關(guān)部門啟動(dòng)抑制煤價(jià)過(guò)快上漲預(yù)案，放寬276個(gè)工作日政策，煤炭?jī)r(jià)格有效地得到控制^[8]。

2016年石油消費(fèi)量增加平穩(wěn)，增速為5.5%，增量來(lái)自汽油消費(fèi)的增長(zhǎng)。2016年國(guó)際原油價(jià)格低位徘徊，造成國(guó)內(nèi)原油生產(chǎn)企業(yè)主動(dòng)實(shí)施“以進(jìn)頂產(chǎn)”，計(jì)劃性減產(chǎn)比較普遍。全年產(chǎn)量與進(jìn)口量之比約為1∶2，原油產(chǎn)量19969萬(wàn)噸，比上年下降6.9%，是2010年以來(lái)年產(chǎn)量首次低于2億噸；進(jìn)口原油38101萬(wàn)噸，增長(zhǎng)13.6%^[9]。據(jù)運(yùn)行快報(bào)統(tǒng)計(jì)，成品油消費(fèi)量28948萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)5.0%，其中汽油同比增長(zhǎng)12.3%，柴油同比下降1.2%^[10]。由于大宗商品運(yùn)輸需求下降，貨運(yùn)車輛增長(zhǎng)速度已經(jīng)逐步下降，由此導(dǎo)致柴油消費(fèi)需求下降。另外，汽車保有量的增長(zhǎng)拉動(dòng)了汽油消費(fèi)量的增長(zhǎng)。2016年末我國(guó)民用汽車保有量19440萬(wàn)輛（包括三輪汽車和低速貨車881萬(wàn)輛），比上年末增長(zhǎng)12.8%，其中私人汽車保有量16559萬(wàn)輛，增長(zhǎng)15.0%。民用轎車保有量10876萬(wàn)輛，增長(zhǎng)14.4%，其中私人轎車10152萬(wàn)輛，增長(zhǎng)15.5%^[11]。2010～2015年汽車和轎車的保有量增速連年下降，但2016年增長(zhǎng)率趨穩(wěn)（見(jiàn)圖10）?？梢?jiàn)，我國(guó)汽車發(fā)展仍具有一定空間，汽油需求仍將繼續(xù)上升。

圖10 2014～2016年汽車、轎車保有量及增長(zhǎng)率

2016年天然氣消費(fèi)量增長(zhǎng)8.0%，是需求增長(zhǎng)最快的能源。2016年，天然氣產(chǎn)量1369億立方米，同比增長(zhǎng)1.7%；全年天然氣進(jìn)口量5403萬(wàn)噸，增長(zhǎng)22.0%^[12]；天然氣消費(fèi)量2058億立方米，同比增長(zhǎng)6.6%^[13]。但人均天然氣消費(fèi)量仍遠(yuǎn)低于美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)。天然氣不僅可以作為最清潔的化石能源，還可以成為新能源電力的調(diào)峰電力，未來(lái)具有很大的發(fā)展空間。

2016年，全社會(huì)用電量59198億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)5.0%^[14]。分產(chǎn)業(yè)看，第一產(chǎn)業(yè)用電量1075億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)5.3%；第二產(chǎn)業(yè)用電量42108億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)2.9%；第三產(chǎn)業(yè)用電量7961億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)11.2%；城鄉(xiāng)居民生活用電量8054億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)10.8%。2016年，全國(guó)6000千瓦及以上電廠發(fā)電設(shè)備累計(jì)平均利用小時(shí)為3785小時(shí)，同比減少203小時(shí)。其中，水電設(shè)備平均利用小時(shí)為3621小時(shí)，同比增加31小時(shí)；火電設(shè)備平均利用小時(shí)為4165小時(shí)，同比減少199小時(shí)。從電力生產(chǎn)月度數(shù)據(jù)來(lái)看，2016年下半年電力需求同比有所增長(zhǎng)（見(jiàn)圖11）。從生產(chǎn)來(lái)看，2016年電力生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化明顯，非化石能源發(fā)電比重進(jìn)一步提升，水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)容量世界第一。2016年，核能發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、太陽(yáng)能發(fā)電比重進(jìn)一步提高，占全部發(fā)電量比重分別為3.5%、3.9%和1.0%，比上年分別提高0.5個(gè)、0.7個(gè)和0.3個(gè)百分點(diǎn)；水力發(fā)電占19.4%，與上年持平；火力發(fā)電占72.2%，比上年下降1.4個(gè)百分點(diǎn)^[15]。

圖11 月度發(fā)電量及增長(zhǎng)率

2016年我國(guó)共投運(yùn)7臺(tái)核電機(jī)組，全年核電累計(jì)發(fā)電量2105.19億千瓦時(shí)，約占全國(guó)累計(jì)發(fā)電量的3.56%，比2015年同期上升了25.07%。累計(jì)上網(wǎng)電量1965.68億千瓦時(shí)，比2015年同期上升了24.65%^[16]。截至2016年12月31日，我國(guó)已投入商業(yè)運(yùn)行的核電機(jī)組共35臺(tái)，運(yùn)行裝機(jī)容量為33632.16MWe（額定裝機(jī)容量），占全國(guó)電力裝機(jī)的比重約為2.04%。1～12月，各運(yùn)行核電廠繼續(xù)保持安全、穩(wěn)定運(yùn)行，僅出現(xiàn)1起運(yùn)行事件。2016年9月寧德核電廠4號(hào)機(jī)組發(fā)生一起INES5 1級(jí)運(yùn)行事件，造成放射性氣體非預(yù)期短時(shí)向環(huán)境排放，排放量占國(guó)家監(jiān)管部門批準(zhǔn)排放年限值的0.002468%。

2016年，全國(guó)風(fēng)電保持健康發(fā)展勢(shì)頭，全年新增風(fēng)電裝機(jī)1930萬(wàn)千瓦，累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到1.49億千瓦，占全部發(fā)電裝機(jī)容量的9%，風(fēng)電發(fā)電量2410億千瓦時(shí)，占全部發(fā)電量的4%^[17]。2016年，全國(guó)風(fēng)電平均利用小時(shí)數(shù)1742小時(shí)，同比增加14小時(shí)，全年棄風(fēng)電量497億千瓦時(shí)，較2015年上漲46.6%。2013～2015年，棄風(fēng)電量分別為162.31億、133.38億、339億千瓦時(shí)，2016年棄風(fēng)電量接近500億千瓦時(shí)，這大致相當(dāng)于北京市半年的用電量^[18]，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失逾百億元^[19]。全國(guó)棄風(fēng)較為嚴(yán)重的地區(qū)是甘肅（棄風(fēng)率43%、棄風(fēng)電量104億千瓦時(shí)）、新疆（棄風(fēng)率38%、棄風(fēng)電量137億千瓦時(shí)）、吉林（棄風(fēng)率30%、棄風(fēng)電量29億千瓦時(shí)）、內(nèi)蒙古（棄風(fēng)率21%、棄風(fēng)電量124億千瓦時(shí)）。

2016年，我國(guó)光伏發(fā)電新增裝機(jī)容量3454萬(wàn)千瓦，累計(jì)裝機(jī)容量7742萬(wàn)千瓦，新增和累計(jì)裝機(jī)容量均為全球第一^[20]。其中，光伏電站累計(jì)裝機(jī)容量6710萬(wàn)千瓦，分布式累計(jì)裝機(jī)容量1032萬(wàn)千瓦。全年發(fā)電量662億千瓦時(shí)，占我國(guó)全年總發(fā)電量的1%。2016年光伏發(fā)電分布還呈現(xiàn)出由西北地區(qū)向中東部轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，山東、河南、安徽、河北、江西、山西、浙江、湖北、江蘇新增裝機(jī)容量超過(guò)100萬(wàn)千瓦。分布式光伏發(fā)電裝機(jī)容量發(fā)展提速，2016年新增裝機(jī)容量424萬(wàn)千瓦，比2015年新增裝機(jī)容量增長(zhǎng)200%。受“630”光伏上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)政策影響，我國(guó)2016年上半年光伏迎來(lái)?yè)屟b高潮。據(jù)國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年一季度，我國(guó)累計(jì)光伏發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到50.3吉瓦，同比增加52%。其中，光伏電站43.3吉瓦，分布式光伏7吉瓦。僅一季度全國(guó)裝機(jī)量7.14吉瓦，同比增加42%，接近2015年全年光伏裝機(jī)總量一半。西北地區(qū)的棄光問(wèn)題嚴(yán)峻，2016年上半年棄光電量達(dá)到32.8億千瓦時(shí)，棄光率19.7%。其中，新疆、甘肅光伏發(fā)電運(yùn)行較為困難，棄光率分別為32.4%和32.1%。2016年一季度，新疆棄光率甚至一度達(dá)到52%。整個(gè)2016年，西部地區(qū)平均棄光率達(dá)到20%。

三 2017年國(guó)內(nèi)能源形勢(shì)展望

2017年1月，多家國(guó)際組織發(fā)布的全球經(jīng)濟(jì)展望報(bào)告都看好2017年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景。國(guó)際貨幣基金組織對(duì)中國(guó)2017年經(jīng)濟(jì)增速預(yù)期，在2016年10月期《世界經(jīng)濟(jì)展望》的基礎(chǔ)上，大幅上調(diào)0.3個(gè)百分點(diǎn)至6.5%；聯(lián)合國(guó)維持2017年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速6.5%的預(yù)期不變；世界銀行下調(diào)2017年全球經(jīng)濟(jì)增速預(yù)測(cè)0.1個(gè)百分點(diǎn)的同時(shí)，維持中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速6.5%的預(yù)期不變。此外，摩根大通、匯豐銀行、花旗銀行等多家外資機(jī)構(gòu)也發(fā)布報(bào)告，預(yù)計(jì)2017年中國(guó)經(jīng)濟(jì)將進(jìn)一步企穩(wěn)。

受國(guó)家經(jīng)濟(jì)刺激政策影響，2016年下半年與投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的行業(yè)已經(jīng)開(kāi)始擺脫低谷，恢復(fù)增長(zhǎng)。2016年上半年，粗鋼產(chǎn)量增長(zhǎng)率為-1.1%，而到年底時(shí)全年增長(zhǎng)率已經(jīng)為正的1.2%，11月達(dá)到5.0%的同比增長(zhǎng)率；十種有色金屬上半年僅增長(zhǎng)0.1%，而到年底則實(shí)現(xiàn)全年增長(zhǎng)2.5%，12月的同比增長(zhǎng)率更是高達(dá)9.2%。汽車產(chǎn)量1～6月累計(jì)增長(zhǎng)6.0%，而1～12月累計(jì)增長(zhǎng)達(dá)到13.1%。

從這些數(shù)據(jù)可以看出，目前經(jīng)濟(jì)已經(jīng)表現(xiàn)出強(qiáng)勁的復(fù)蘇勢(shì)頭。綜合這些走勢(shì)分析，如果國(guó)家繼續(xù)保持目前的經(jīng)濟(jì)刺激措施，2017年中國(guó)經(jīng)濟(jì)將開(kāi)始擺脫低迷狀態(tài)，預(yù)計(jì)全年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率有可能恢復(fù)到6.8%～6.9%。如果國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也好轉(zhuǎn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)有可能實(shí)現(xiàn)7%的增長(zhǎng)率。

國(guó)家能源局在《2017年能源工作指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出全國(guó)能源消費(fèi)總量控制在44億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，非化石能源消費(fèi)比重提高到14.3%左右，天然氣消費(fèi)比重提高到6.8%左右，煤炭消費(fèi)比重下降到60%左右，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗同比下降5.0%以上等多項(xiàng)目標(biāo)?；膺^(guò)剩產(chǎn)能仍是2017年的重點(diǎn)任務(wù)，全年力爭(zhēng)關(guān)閉落后煤礦500處以上，退出產(chǎn)能5000萬(wàn)噸左右。2017年1月1日起，全國(guó)將全面供應(yīng)國(guó)Ⅴ標(biāo)準(zhǔn)車用汽油（含E10乙醇汽油）、車用柴油（含B5生物柴油）。

根據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷，預(yù)計(jì)2017年全年能源消費(fèi)總量44億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比上年增長(zhǎng)1.1%，達(dá)到440870.12萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤（見(jiàn)圖12）。煤炭消費(fèi)量下降2.2%，石油消費(fèi)量增長(zhǎng)3.8%，天然氣消費(fèi)量增長(zhǎng)9.2%，電力消費(fèi)量增長(zhǎng)6.2%。煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的60.0%，比上年下降2.0個(gè)百分點(diǎn)。之所以預(yù)測(cè)石油消費(fèi)量增速低于2016年，是因?yàn)?016年石油進(jìn)口增長(zhǎng)有部分是由低油價(jià)導(dǎo)致的貸款換石油進(jìn)口不正常增加，隨著2017年石油價(jià)格處于較高位置，這部分意外進(jìn)口將會(huì)減少。

圖12 2006～2017年能源消費(fèi)量

四 政策討論與建議

綜合以上分析，本報(bào)告提出以下政策建議。

（一）利用國(guó)際市場(chǎng)供大于求的有利時(shí)機(jī)，以油氣進(jìn)口多元化提升能源安全水平

從全局來(lái)看，當(dāng)前全球原油市場(chǎng)正從賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)激烈的買方市場(chǎng)，資金充足、需求旺盛的中國(guó)買家成為各方積極爭(zhēng)取的對(duì)象。隨著中國(guó)地方煉油廠采購(gòu)量的加大，沙特也開(kāi)始關(guān)注中國(guó)地方煉油廠，并采取一些措施爭(zhēng)取地方煉油廠的采購(gòu)。

國(guó)際能源研究機(jī)構(gòu)普氏預(yù)測(cè)，未來(lái)5年內(nèi)，中東原油占中國(guó)進(jìn)口原油比例可能下降至50%以下。而俄羅斯將在中國(guó)獲得更多的市場(chǎng)份額。與此同時(shí)，拉美原油生產(chǎn)國(guó)將更加積極地把原油推銷至亞洲。預(yù)計(jì)到2020年拉美原油將占中國(guó)原油進(jìn)口量的15%左右。

圖13 中國(guó)原油進(jìn)口的三大進(jìn)口來(lái)源

安哥拉的情況則比較特殊。這一西非國(guó)家與中國(guó)有石油換貸款協(xié)議。盡管具體協(xié)議內(nèi)容外界不得而知，但是可以看出價(jià)格是隨行市而波動(dòng)。石油價(jià)格下跌之后，安哥拉向中國(guó)發(fā)運(yùn)的原油迅速增加。

從2016年2月開(kāi)始，新一輪中國(guó)先期貸款償還導(dǎo)致安哥拉每月用于償還中國(guó)的船貨數(shù)量增加1倍還多。統(tǒng)治安哥拉近40年的安哥拉人民解放運(yùn)動(dòng)與中國(guó)簽署的協(xié)議為基礎(chǔ)設(shè)施獲得融資，并獲得新的出貨渠道，彌補(bǔ)因頁(yè)巖油革命導(dǎo)致的美國(guó)進(jìn)口需求下降。但用石油作為抵押物的貸款預(yù)計(jì)已經(jīng)達(dá)到250億美元（截至2016年3月）。

國(guó)際原油進(jìn)口日益分散，成為今后中國(guó)進(jìn)口石油市場(chǎng)的一大特點(diǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，原油進(jìn)口多元化符合我國(guó)原油進(jìn)口策略，也更有利于保障我國(guó)原油進(jìn)口安全。建議今后關(guān)注北美地區(qū)的石油進(jìn)口來(lái)源。

（二）中國(guó)能源需求總體上已經(jīng)達(dá)到峰值，能源供給革命的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大部分時(shí)期，能源供給、煤電油運(yùn)一直是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，受到國(guó)家政策的重點(diǎn)支持。十年前，限電還是每年夏季經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象。因此，很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)中國(guó)的能源政策一直以保障供給為基本出發(fā)點(diǎn)，不斷建設(shè)大型能源、電力項(xiàng)目，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件。

然而，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力已經(jīng)從以大規(guī)模城市化和工業(yè)化為特征的數(shù)量型增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向依賴技術(shù)進(jìn)步與生活質(zhì)量提升的質(zhì)量型增長(zhǎng)。與此相伴隨的是，商品需求的增長(zhǎng)將從重化工業(yè)產(chǎn)品轉(zhuǎn)向以提升生活品質(zhì)為目的的智能化和高質(zhì)量商品，和與此相關(guān)的服務(wù)業(yè)。因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)能源需求的彈性將逐漸下降。由于與大規(guī)?；A(chǔ)建設(shè)相關(guān)的鋼鐵、建材、有色金屬產(chǎn)品的能源需求占到總體能源需求的大約1/3，隨著這些產(chǎn)品需求的下降，總體能源需求增長(zhǎng)緩慢甚至負(fù)增長(zhǎng)都是可以預(yù)見(jiàn)的。

能源需求增速放緩甚至總量負(fù)增長(zhǎng)不僅表現(xiàn)在與這些產(chǎn)品相關(guān)的電力和煤炭需求上，而且這些大宗商品的運(yùn)輸以往多依賴柴油動(dòng)力的重型卡車和內(nèi)河船運(yùn)，因此也會(huì)引起對(duì)石油和成品油需求的減少，并引起成品油中汽柴比的變化。

這一轉(zhuǎn)折與以往的周期性電力過(guò)剩不同，隨著大規(guī)模城市和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，現(xiàn)在可以說(shuō)是整體性的能源、電力產(chǎn)能過(guò)剩。2014年以來(lái)，多地的電力機(jī)組運(yùn)行小時(shí)數(shù)連續(xù)下降，尤以東北地區(qū)突出（見(jiàn)圖14）。同時(shí)，“十二五”以來(lái)建設(shè)的風(fēng)電基地、光伏基地出現(xiàn)了日益嚴(yán)重的棄風(fēng)、棄光問(wèn)題。

圖14 2012～2016年火電、核電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)及增長(zhǎng)率統(tǒng)計(jì)

伴隨著經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張，我國(guó)的資源與環(huán)境約束日益顯現(xiàn)。大范圍、常態(tài)化的霧霾現(xiàn)象已經(jīng)成為危害人民群眾身體健康的重要災(zāi)害。調(diào)整能源供給與消費(fèi)結(jié)構(gòu)，減輕大氣污染，提高能源效率，已經(jīng)成為刻不容緩的重要任務(wù)。今后的能源政策應(yīng)從上項(xiàng)目、擴(kuò)產(chǎn)能的供給性政策，轉(zhuǎn)向以控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)、清潔化、可持續(xù)為目標(biāo)的結(jié)構(gòu)性政策。政策主要導(dǎo)向包括有效降低煤炭消費(fèi)與比重，實(shí)現(xiàn)清潔煤、清潔油，擴(kuò)大天然氣應(yīng)用和占比，發(fā)展可再生與低碳能源，提高能源消費(fèi)效率。

（三）繼續(xù)推進(jìn)煤炭行業(yè)去產(chǎn)能

我國(guó)是煤炭大國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)能源消費(fèi)以煤炭為主，煤炭消費(fèi)占到能源消費(fèi)總量的60%～70%。煤炭資源的開(kāi)發(fā)和利用為我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，同時(shí)也對(duì)我國(guó)生態(tài)、環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞。在煤炭開(kāi)采過(guò)程中，礦井瓦斯以及矸石自然釋放的氣體會(huì)造成大氣污染；礦井水大量外抽，導(dǎo)致地下水位下降，甚至引起地表下沉；礦井排出的廢水和煤矸石未經(jīng)處理，還會(huì)污染地面江河；煤炭開(kāi)采還會(huì)對(duì)山體、森林、草地造成嚴(yán)重破壞。在“北煤南運(yùn)，西煤東輸”的長(zhǎng)距離運(yùn)輸過(guò)程中，煤塵飛揚(yáng)又會(huì)二次污染空氣。然而，與生產(chǎn)、運(yùn)輸相比，煤炭在最終的燃燒環(huán)節(jié)對(duì)我國(guó)的環(huán)境影響更大。煤炭燃燒時(shí)會(huì)產(chǎn)生許多有害氣體，以二氧化硫?yàn)橹鳎€有硫化氫、一氧化氮等。此外，經(jīng)過(guò)30多年尤其是近十年的高強(qiáng)度開(kāi)采，很多地區(qū)的煤炭資源都存在資源儲(chǔ)量少、賦存條件差、安全生產(chǎn)無(wú)保障、扭虧無(wú)望的僵尸煤礦。從我國(guó)長(zhǎng)期能源發(fā)展來(lái)看，煤炭去產(chǎn)能勢(shì)在必行。

2016年是煤炭行業(yè)去產(chǎn)能的第一年，也是攻堅(jiān)年，政府和煤炭企業(yè)對(duì)去產(chǎn)能的決心和力度十分大。2月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》明確，從2016年開(kāi)始用3～5年的時(shí)間，煤炭行業(yè)再退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產(chǎn)能，適度減少煤礦數(shù)量，實(shí)現(xiàn)煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能得到有效化解、市場(chǎng)供需基本平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級(jí)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。隨后，《關(guān)于支持鋼鐵煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于支持鋼鐵煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》《人力資源社會(huì)保障部國(guó)家發(fā)展改革委等七部門關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》等配套文件相繼出臺(tái)，各地方政府積極響應(yīng)，制定去產(chǎn)能方案，嚴(yán)控落實(shí)276天工作日，嚴(yán)抓超產(chǎn)。面對(duì)煤炭行業(yè)連年低迷、自身持續(xù)虧損，煤炭企業(yè)限產(chǎn)意愿也比較強(qiáng)，6月我國(guó)進(jìn)入礦井關(guān)停的高潮期，并提前1個(gè)月完成了年度去產(chǎn)能2.5億噸的目標(biāo)任務(wù)。

煤炭去產(chǎn)能不僅看數(shù)量，還應(yīng)嚴(yán)控去產(chǎn)能的工作質(zhì)量?！叭ァ辈皇侵笍U棄，而是尋求煤礦轉(zhuǎn)型之路、人員轉(zhuǎn)業(yè)之處。礦區(qū)往往占據(jù)大量的土地資源，擁有大批的技術(shù)資源和人才資源。所以，在礦井被關(guān)閉后，還要嚴(yán)防瓦斯煤塵爆炸、煤層自燃、礦井突水、煤巖動(dòng)力災(zāi)害等，統(tǒng)一管理存在安全隱患的大量閑置設(shè)備設(shè)施，及時(shí)修復(fù)已被嚴(yán)重破壞的水資源、土壤資源、地貌地形以及植被等生態(tài)環(huán)境，主動(dòng)解決大批失業(yè)人員的安置難題。

去產(chǎn)能工作應(yīng)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，常抓不懈。煤炭短期內(nèi)仍會(huì)是我國(guó)的主導(dǎo)能源，所以去產(chǎn)能工作應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持做下去。淘汰過(guò)剩的、落后的、沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)能，留下安全、高產(chǎn)、高效和綜合利用好的煤礦。淘汰、停建、緩建煤電項(xiàng)目，積極推進(jìn)水電、核電、風(fēng)電與火電互補(bǔ)的發(fā)電系統(tǒng)建設(shè)。更多地引進(jìn)澳大利亞、印度尼西亞甚至美國(guó)的優(yōu)質(zhì)煤炭，減少內(nèi)陸地區(qū)煤炭開(kāi)采帶來(lái)的生態(tài)破壞與環(huán)境污染。用五年、十年，甚至更久一些的時(shí)間，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源服務(wù)體系。

（四）穩(wěn)妥推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革，建設(shè)和完善電力交易市場(chǎng)

2017年的政府工作報(bào)告特別提出，“深化混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐。抓好電力和石油天然氣體制改革，開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”。在2017年3月的電力體制改革座談會(huì)上^[21]，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局提出下一步電力體制改革的主要任務(wù)是“四個(gè)有序加快、四個(gè)規(guī)范、四個(gè)加強(qiáng)”，即“有序加快放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃、有序加快放開(kāi)配售電業(yè)務(wù)、有序加快放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性電價(jià)、有序加快放開(kāi)交易機(jī)構(gòu)交易業(yè)務(wù)范圍；加快規(guī)范輸配電價(jià)、加快規(guī)范優(yōu)先發(fā)電權(quán)優(yōu)先購(gòu)電權(quán)計(jì)劃、加快規(guī)范自備電廠、加快規(guī)范局域網(wǎng)和增量配網(wǎng)；加強(qiáng)電力交易機(jī)構(gòu)建設(shè)、加強(qiáng)電力行業(yè)綜合監(jiān)管、加強(qiáng)電力行業(yè)信用體系建設(shè)、加強(qiáng)電力市場(chǎng)信息共享”。

目前，我國(guó)電力體制改革試點(diǎn)已經(jīng)覆蓋有條件開(kāi)展的所有省（區(qū)、市），輸配電價(jià)改革實(shí)現(xiàn)省級(jí)電網(wǎng)全覆蓋，交易機(jī)構(gòu)組建工作基本完成，全國(guó)注冊(cè)成立的售電公司已有約6400家，首批105個(gè)增量配電項(xiàng)目開(kāi)展改革試點(diǎn)，2016年全國(guó)市場(chǎng)化交易電量突破1萬(wàn)億千瓦時(shí)，約占全社會(huì)用電量的19%。

在當(dāng)前的國(guó)內(nèi)外能源形勢(shì)下，電力體制改革面臨著一些新情況、新問(wèn)題。當(dāng)前國(guó)際油氣價(jià)格較低，天然氣發(fā)電具有一定價(jià)格優(yōu)勢(shì)，且較火電更為清潔；我國(guó)電力供應(yīng)能力大于消費(fèi)水平，窩電和缺電在個(gè)別地區(qū)依然存在；可再生能源發(fā)展迅速，但棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象嚴(yán)重；我國(guó)已全面放開(kāi)用戶側(cè)分布式電源市場(chǎng)，支持企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭根據(jù)各自條件，因地制宜投資建設(shè)各類分布式電源，準(zhǔn)許接入各電壓等級(jí)的配電網(wǎng)絡(luò)和終端用電系統(tǒng)；售電公司的準(zhǔn)入門檻和業(yè)務(wù)范圍仍有待規(guī)制，亟待修訂有關(guān)法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)，明晰發(fā)電企業(yè)和用戶之間市場(chǎng)交易范圍。結(jié)合上述形勢(shì)，本報(bào)告就電力體制改革提出以下三方面政策建議。

第一，發(fā)展直供電模式。直供電模式在售電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改變了電網(wǎng)單一購(gòu)買者格局，是深入推進(jìn)電力市場(chǎng)改革的重要措施之一。2002年電改“5號(hào)文”在關(guān)于競(jìng)價(jià)上網(wǎng)實(shí)行電價(jià)新機(jī)制中，指出“在具備條件的地區(qū)，開(kāi)展發(fā)電企業(yè)向較高電壓等級(jí)或較大用電量的用戶和配電網(wǎng)直接供電的試點(diǎn)工作。直供電量的價(jià)格由發(fā)電企業(yè)與用戶協(xié)商確定，并執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的輸配電價(jià)”。2015年電改“9號(hào)文”進(jìn)一步明確“構(gòu)建體現(xiàn)市場(chǎng)主體意愿、長(zhǎng)期穩(wěn)定的雙邊市場(chǎng)模式。直接交易雙方通過(guò)自主協(xié)商決定交易事項(xiàng)，依法依規(guī)簽訂電網(wǎng)企業(yè)參與的三方合同。鼓勵(lì)用戶與發(fā)電企業(yè)之間簽訂長(zhǎng)期穩(wěn)定的合同，建立并完善實(shí)現(xiàn)合同調(diào)整及偏差電量處理的交易平衡機(jī)制”。當(dāng)前，我國(guó)個(gè)別地區(qū)已經(jīng)在推進(jìn)電力直供試點(diǎn)工作，為用戶購(gòu)電帶來(lái)了真正的實(shí)惠。據(jù)《中國(guó)能源報(bào)》報(bào)道，華能邯峰電廠首次直供電交易成功^[22]。華能邯峰電廠共與6家大用戶確認(rèn)達(dá)成交易，購(gòu)電量總計(jì)6.35億千瓦時(shí)，售電量總計(jì)6.58億千瓦時(shí)，取得發(fā)電量指標(biāo)7億千瓦時(shí)，增加利用530小時(shí)。此次交易是河北南網(wǎng)電力市場(chǎng)化改革后的首次大規(guī)模交易，19家發(fā)電企業(yè)和123家電力用戶共達(dá)成交易204筆，成交電量82.5億千瓦時(shí)，平均直接交易電價(jià)為325.58元/兆瓦時(shí)，降低用戶購(gòu)電成本3.22億元。因此，建議盡快制定合理的過(guò)網(wǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，核定各地區(qū)最低上網(wǎng)電價(jià)，以兩者之和作為直供電最低價(jià)格；按照電改深入進(jìn)行的需要，未來(lái)需在更大范圍內(nèi)，鼓勵(lì)對(duì)大用戶直供電。

第二，在沿海地區(qū)發(fā)展進(jìn)口LNG電廠，允許大用戶自主或委托進(jìn)口LNG。LNG燃燒后放出的熱量大，且對(duì)空氣污染非常小，已經(jīng)被很多國(guó)家推廣采用。截至2015年底，全國(guó)干線管道總里程達(dá)到6.4萬(wàn)公里，一次輸氣能力約2800億立方米/年，建成LNG接收站12座，LNG接收能力達(dá)到4380萬(wàn)噸/年。天然氣發(fā)電裝機(jī)5700萬(wàn)千瓦，建成壓縮天然氣/液化天然氣（CNG/LNG）加氣站6500座，船用LNG加注站13座^[23]。我國(guó)《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出“十三五”時(shí)期天然氣消費(fèi)比重要力爭(zhēng)達(dá)到10%。與管道天然氣貿(mào)易相比，LNG貿(mào)易在供應(yīng)方、采購(gòu)方、采購(gòu)合同等方面更具靈活性。當(dāng)前國(guó)際油氣市場(chǎng)供應(yīng)寬松，充分利用全球LNG資源價(jià)格處于較低的位置這一時(shí)機(jī)，在LNG接收站的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、東南沿海地區(qū)發(fā)展進(jìn)口LNG電廠，就近供應(yīng)附近地區(qū)的電力消費(fèi)。這不僅能夠及時(shí)地填補(bǔ)火電去產(chǎn)能留出的供給空間，緩解大規(guī)模可再生能源并網(wǎng)給電網(wǎng)帶來(lái)的調(diào)峰壓力，還將有助于減輕北方地區(qū)大范圍的霧霾。與之匹配，我國(guó)還應(yīng)建立起合理的定價(jià)體系，允許大用戶自主或委托進(jìn)口LNG，推動(dòng)LNG產(chǎn)業(yè)逐步走向市場(chǎng)化。

第三，建立售電公司的規(guī)制體系。截至2016年底，全國(guó)已公示售電公司共計(jì)295家^[24]。其中廣東省210家，售電公司數(shù)量最多。廣東省在2016年3～5月的三次月度電力集中交易中，引入售電公司參與競(jìng)價(jià)的成交電量占到總交易量的73%，電廠向需求方讓利的5.3億多元被售電企業(yè)獲得。售電公司得到超預(yù)期的盈利，引發(fā)了業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。3～9月的競(jìng)價(jià)交易中，平均結(jié)算價(jià)已經(jīng)由4月最多的0.148元/千瓦時(shí)下降到9月的0.037元/千瓦時(shí)，售電公司的利潤(rùn)在迅速縮減。2016年10月底，廣東經(jīng)信委公布了新的電力交易規(guī)則，規(guī)定電力用戶在同一時(shí)刻只能選擇一家售電公司購(gòu)電（“長(zhǎng)協(xié)+競(jìng)價(jià)”），合約期內(nèi)維持購(gòu)售電關(guān)系不變；并且規(guī)定采取月結(jié)月清的方式結(jié)算偏差電量，超過(guò)偏差電量要進(jìn)行懲罰。但統(tǒng)一價(jià)格出清方式以及廣東現(xiàn)有的偏差考核機(jī)制（正負(fù)罰兩倍，2%以內(nèi)免考核）仍存在爭(zhēng)議。此外，在該制度下，能否簽訂長(zhǎng)協(xié)合同，直接關(guān)系到售電公司未來(lái)一年的命運(yùn)。因此，我國(guó)應(yīng)加快研究和落實(shí)售電公司的長(zhǎng)期盈利模式和市場(chǎng)交易規(guī)制，形成充分競(jìng)爭(zhēng)的售電側(cè)市場(chǎng)主體，并建立相應(yīng)的市場(chǎng)管理機(jī)制。

（五）完善可再生能源電價(jià)和補(bǔ)貼政策，政府引導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)并重

我國(guó)自2009年起實(shí)施標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策，并適時(shí)下調(diào)上網(wǎng)電價(jià)。各地區(qū)還有不同的政府補(bǔ)貼政策。兩者曾有效地推動(dòng)了風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電的發(fā)展。然而，隨著我國(guó)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電規(guī)模的日益龐大，標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策和補(bǔ)貼政策暴露出一些問(wèn)題。

其一，標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策直接刺激企業(yè)在期限來(lái)臨前盲目搶裝。當(dāng)前，行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)一種怪現(xiàn)象：一邊是蜂擁而上的搶裝潮，另一邊卻是日益嚴(yán)重的棄風(fēng)棄光。這不但形成了巨大的能源浪費(fèi)，還給使企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中的收益率，帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失。例如，2016年的“630”下調(diào)光伏上網(wǎng)電價(jià)政策，“2016年以前備案并納入年度規(guī)模管理的光伏發(fā)電項(xiàng)目但于2016年6月30日以前仍未全部投運(yùn)的，執(zhí)行2016年上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)”。企業(yè)只要在“630”之前，就可以享受高一些的優(yōu)惠電價(jià)，這直接導(dǎo)致企業(yè)為了享受高一些的電價(jià)，搶著趕進(jìn)度、上項(xiàng)目。類似的情況，同樣發(fā)生在風(fēng)電行業(yè)。搶裝潮出現(xiàn)后，會(huì)造成短期內(nèi)大型設(shè)備供應(yīng)短缺，相關(guān)工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格上漲，并且還可能會(huì)影響工程質(zhì)量，而電網(wǎng)也未做好充足的接納準(zhǔn)備。

其二，標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策未能激勵(lì)電網(wǎng)輸、配、消納，限電對(duì)電網(wǎng)收益影響較小。當(dāng)前，我國(guó)風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)仍以大規(guī)模開(kāi)發(fā)為主，主要集中于資源較好的西北地區(qū)，發(fā)電主要面向電網(wǎng)，而非普通消費(fèi)者。電網(wǎng)輸配可再生能源需要完善主網(wǎng)架結(jié)構(gòu)，對(duì)重要送出斷面、風(fēng)電匯集站、樞紐變電站進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)和增容擴(kuò)建，還需要合理安排常規(guī)煤電機(jī)組和供熱機(jī)組開(kāi)機(jī)規(guī)模和發(fā)電計(jì)劃，優(yōu)化電網(wǎng)調(diào)度。標(biāo)桿電價(jià)政策主要是對(duì)發(fā)電企業(yè)的電價(jià)優(yōu)惠，電網(wǎng)并未受到足夠的激勵(lì)去傳輸和消納風(fēng)力發(fā)電和太陽(yáng)能發(fā)電。對(duì)電網(wǎng)而言，輸、配、消納同等電量的火電更加容易。再有，當(dāng)系統(tǒng)調(diào)峰能力不足，電網(wǎng)通知風(fēng)電企業(yè)限電，何時(shí)限電、何時(shí)解除均由電網(wǎng)決定。限電也只是使發(fā)電企業(yè)受到巨大的經(jīng)濟(jì)損失，未涉及電網(wǎng)?！犊稍偕茉捶ā芬髮?duì)可再生能源優(yōu)先并網(wǎng)，然而實(shí)際中電網(wǎng)收納可再生能源的積極性未能調(diào)動(dòng)起來(lái)。2016年，部分省份具備完成最低保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)的條件，但未能達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)棄風(fēng)率超過(guò)20%的省份暫停安排新建風(fēng)電規(guī)模。這種懲戒只是暫時(shí)制止盲目的開(kāi)發(fā)，但未能有效改善當(dāng)?shù)貤夛L(fēng)現(xiàn)象。

其三，補(bǔ)貼資金缺口越來(lái)越大，企業(yè)未能及時(shí)獲得補(bǔ)貼。根據(jù)國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)，中國(guó)新能源補(bǔ)貼資金（風(fēng)電、光伏的補(bǔ)貼資金總額）缺口已經(jīng)從2015年底的400億元，擴(kuò)大至2016年底的600億元。我國(guó)的可再生能源電價(jià)高出當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的部分，由可再生能源發(fā)展基金予以補(bǔ)貼?！犊稍偕茉捶ā返?0條規(guī)定了可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼資金來(lái)源于電價(jià)附加，但在第24條又規(guī)定了可再生能源發(fā)展基金來(lái)源既包括國(guó)家財(cái)政安排的專項(xiàng)資金，也包括電價(jià)附加。企業(yè)自備電廠常拖欠繳納，造成基金上繳長(zhǎng)期不足，《可再生能源法》的補(bǔ)貼制度難以落實(shí)。而征收上來(lái)的資金主要用于補(bǔ)貼風(fēng)電，留給光伏的補(bǔ)貼較少。由于審批手續(xù)復(fù)雜，光伏企業(yè)收到補(bǔ)貼通常需要兩年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，給企業(yè)造成了很大的資金壓力。

因此，建議可再生能源上網(wǎng)電價(jià)和補(bǔ)貼政策引入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)拉動(dòng)作用。經(jīng)過(guò)近十年的高速發(fā)展，我國(guó)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等新能源規(guī)模已十分龐大，但并網(wǎng)電量在我國(guó)電源結(jié)構(gòu)中所占比例仍然比較低，局部地區(qū)棄風(fēng)棄光現(xiàn)象嚴(yán)重。適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如可再生能源配額制、綠色證書交易機(jī)制和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)機(jī)制，減少開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼的依賴，建議逐步取消新能源財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)貼；鼓勵(lì)電網(wǎng)盡量多消納可再生能源，對(duì)超出完成最低保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)的地區(qū)按一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼，并對(duì)未能完成最低保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)的地區(qū)進(jìn)行懲戒；同時(shí)，有效消納減少省際壁壘，為可再生能源消納提供保障。