電力的供應(yīng)與安全事關(guān)國(guó)計(jì)民生、關(guān)系國(guó)家安全與戰(zhàn)略、牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新格局，正面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的“交叉路口”。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局在2016年11月7日正式對(duì)外出臺(tái)了《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016～2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），該《規(guī)劃》中規(guī)定在“十三五”期間，我國(guó)的發(fā)電總裝機(jī)容量中煤炭發(fā)電的比例要從2015年的59%降到2020年的55%，取消和推遲的煤電建設(shè)項(xiàng)目超過1.5億千瓦，爭(zhēng)取至2020年底，全國(guó)煤電裝機(jī)的總規(guī)模不超過11億千瓦，同時(shí)，加強(qiáng)高能耗、重污染的煤電機(jī)組的淘汰改造力度，積極推動(dòng)煤電行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快促進(jìn)環(huán)保新技術(shù)的研發(fā)、推廣及應(yīng)用，提升煤電的發(fā)電效率和節(jié)能環(huán)保水平。這充分體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)解決電力產(chǎn)能過剩和煤電污染嚴(yán)重問題的信心和決心。

2017年，國(guó)家能源局向十一省（區(qū)）下發(fā)的關(guān)于停建超額新增火電機(jī)組的函，正是落實(shí)《關(guān)于促進(jìn)我國(guó)煤電有序發(fā)展的通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好煤電行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》《關(guān)于建立煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制暨發(fā)布2019年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的通知》三份重磅政策文件的重要舉措，將進(jìn)一步嚴(yán)控煤電總量，給煤電行業(yè)的潛在產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)“踩剎車”。盡管一系列行動(dòng)計(jì)劃表明我國(guó)及各省份對(duì)煤電行業(yè)發(fā)展的高度重視，但我國(guó)煤電行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴(yán)重和燃煤產(chǎn)生大量廢渣、廢氣及環(huán)境污染問題日益凸顯，仍然沒有找到根本性的解決措施。

一 煤電行業(yè)的現(xiàn)狀及問題剖析

（一）火電機(jī)組開工率不足，電力裝機(jī)嚴(yán)重過剩

煤電作為中國(guó)電力供應(yīng)體系的主體，到2016年第三季度止，全國(guó)電廠火電總裝機(jī)容量中6000千瓦及以上的占發(fā)電總量的75%，約10.3億千瓦（煤電裝機(jī)容量占比高達(dá)84%）。當(dāng)前，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)步入“新常態(tài)”時(shí)期，能源和電力需求也隨之進(jìn)入了低速增長(zhǎng)階段，雖然火電發(fā)電量出現(xiàn)增長(zhǎng)，但火電利用小時(shí)數(shù)卻屢創(chuàng)新低。根據(jù)中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)年報(bào)統(tǒng)計(jì)（見圖1），我國(guó)2015年度6000千瓦及以上的電廠發(fā)電設(shè)備的平均利用小時(shí)數(shù)約為3988小時(shí)，同比降低了330小時(shí)，其中，火電設(shè)備平均利用小時(shí)數(shù)創(chuàng)2005年來最低水平，約為4364小時(shí)，與上年同期相比降低了375小時(shí)。而在2016年度，雖然火電利用小時(shí)數(shù)變化率略有上升趨勢(shì)，但電廠利用小時(shí)數(shù)和火電利用小時(shí)數(shù)分別比上年同期降低203小時(shí)和199小時(shí)，可見火電機(jī)組開工率不足，火電利用小時(shí)數(shù)持續(xù)走低，火電裝機(jī)增長(zhǎng)度與電力需求增速不匹配，電力裝機(jī)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的過剩問題。

圖1 2009～2016年6000千瓦及以上火電利用小時(shí)數(shù)及變化率情況

（二）煤炭消費(fèi)總量上升，煤電裝機(jī)過剩，巨額投資浪費(fèi)

從2008年起，到2015年末（見圖2），6000千瓦及以上火電裝機(jī)容量持續(xù)高速上漲，從59675.45萬千瓦時(shí)增加到100036萬千瓦時(shí)，提高了近67.6%；從火電發(fā)電量來看，八年間的增幅平緩，2013年起的發(fā)電總量已經(jīng)達(dá)到峰值，基本保持在同一水平線上；從運(yùn)行小時(shí)數(shù)來看，2008年之后一直保持在5000小時(shí)上下波動(dòng)，甚至在2013年有了明顯拐頭下降的趨勢(shì)。裝機(jī)容量不斷增加，裝機(jī)利用率卻開始下降，電力需求增長(zhǎng)速度明顯低于裝機(jī)容量的增長(zhǎng)速度，造成煤電裝機(jī)大量過剩，同時(shí)，在低煤價(jià)、高上網(wǎng)電價(jià)的誘惑下，企業(yè)的投資熱情不斷攀升，隨著火電項(xiàng)目的審批權(quán)被下放到省級(jí)政府，各地政府該類項(xiàng)目投資熱情空前高漲，而同新能源相比，煤電行業(yè)所顯現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益更是促使煤電行業(yè)在市場(chǎng)占有率上的領(lǐng)先地位依然巋然不動(dòng)。用電量增長(zhǎng)速度漸緩，煤電投資熱情卻只增不減，最終導(dǎo)致煤炭消費(fèi)總量上升，煤電產(chǎn)能過剩，大量投資浪費(fèi)。

圖2 2008～2015年6000千瓦及以上火電裝機(jī)容量、發(fā)電量及運(yùn)行小時(shí)數(shù)變化

（三）煤電裝機(jī)過剩，火電行業(yè)綠色發(fā)展之路受阻

以耗煤為核心的能源消耗是導(dǎo)致空氣污染的罪魁禍?zhǔn)?，而近兩年我?guó)的“煤電熱”將嚴(yán)重阻礙火電行業(yè)綠色發(fā)展之路。一方面，在電力需求增長(zhǎng)持續(xù)放緩的大環(huán)境下，電力供應(yīng)卻依然保持持續(xù)高速增長(zhǎng)，最終燃煤發(fā)電小時(shí)數(shù)持續(xù)下降。發(fā)電小時(shí)數(shù)的持續(xù)下降，等同于低負(fù)荷條件下燃煤發(fā)電機(jī)組的運(yùn)轉(zhuǎn)操作時(shí)間延長(zhǎng)，同時(shí)，煙氣溫度會(huì)在低負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)低于正常水平，最終造成燃煤機(jī)組煙氣脫硝裝置終止運(yùn)行，脫硝效率將從正常的60%～70%降至0。另一方面，煤電裝機(jī)過剩將增加火電的總體成本，那么企業(yè)的節(jié)能減排主觀能動(dòng)性便會(huì)受到極大的制約，利用排污權(quán)交易等重要經(jīng)濟(jì)政策來發(fā)揮企業(yè)節(jié)能減排的主觀能動(dòng)性的政策實(shí)施效果也就不容樂觀了。為此，在“十三五”期間，大氣污染物的排放量能否進(jìn)一步減少，空氣質(zhì)量能否進(jìn)一步提升，“煤炭”仍然是重中之重。

（四）可再生能源發(fā)展前景向好，但“棄水、棄風(fēng)、棄光”形勢(shì)依然嚴(yán)峻

隨著我國(guó)日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境與氣候變化形勢(shì)，以可再生能源發(fā)展為主的綠色能源之路已經(jīng)勢(shì)在必“行”。但據(jù)國(guó)家能源局發(fā)布的多項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，2016年，我國(guó)部分地區(qū)棄風(fēng)“頑疾”發(fā)作，棄風(fēng)率不斷飆升，其中甘肅省高達(dá)43%，新疆維吾爾自治區(qū)、吉林省均超過30%；在光伏方面，西北五?。▍^(qū)）中，甘肅、新疆風(fēng)電運(yùn)行形勢(shì)最為嚴(yán)峻，棄光率依次為43.11%和38.37%；在水電方面，2016年四川電網(wǎng)的調(diào)峰棄水電量創(chuàng)新高，為142億千瓦時(shí)，等同于四川省8000多萬居民全年生活用電量的40%，雖然云南作為另一水電大省尚未公布全年具體的棄水電量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但情況只會(huì)更糟。2014年，我國(guó)“棄水、棄風(fēng)、棄光”問題曾稍有緩和，如今，這三個(gè)難以醫(yī)治的頑疾再度擺在大眾面前，并且事態(tài)更加嚴(yán)重。中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)孟憲淦提到，可再生能源裝機(jī)與電網(wǎng)之間匹配困難和火電機(jī)組的調(diào)峰能力欠缺并不是棄風(fēng)、棄光形勢(shì)逐漸加劇的主要原因，更深層次的是需要繼續(xù)統(tǒng)籌規(guī)劃電源總體發(fā)展形勢(shì)、努力提高系統(tǒng)運(yùn)行管理效率。同時(shí)，可再生能源的地位還沒有被大部分地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電用能企業(yè)所正視，在電價(jià)相對(duì)穩(wěn)定的大環(huán)境下，隨著煤炭的價(jià)格不斷下跌，火電發(fā)電的成本逐漸下降，火電行業(yè)的利潤(rùn)上升，政府和企業(yè)自然更加偏愛化石能源，煤炭消費(fèi)增加，“棄水、棄風(fēng)、棄光”問題便更加嚴(yán)重。

二 劃定“煤炭消費(fèi)紅線”的目的

煤炭消費(fèi)紅線是減少電力裝機(jī)過剩、緩和大量投資浪費(fèi)、改善生態(tài)環(huán)境和推動(dòng)可再生能源發(fā)展所需恪守的煤炭消費(fèi)上線，是約束以耗煤為主的現(xiàn)代能源體系的核心——電力行業(yè)煤炭消耗總量的重要標(biāo)準(zhǔn)，是我國(guó)現(xiàn)階段推動(dòng)兩型社會(huì)建設(shè)和倒逼能源改革的基本保障。

為避免當(dāng)前煤炭資源進(jìn)一步浪費(fèi)、空氣質(zhì)量進(jìn)一步惡化，我國(guó)應(yīng)上下齊心，就全社會(huì)廣為關(guān)注的霧霾和能源改革問題打一場(chǎng)硬仗?！爸析病毙枰跋廾骸保案母铩备枰跋廾骸?，基于現(xiàn)階段控制煤炭消費(fèi)任務(wù)的系統(tǒng)性、艱巨性與復(fù)雜性，有必要確定我國(guó)生態(tài)環(huán)境能夠容忍的煤炭消費(fèi)“上線”——煤炭消費(fèi)紅線，澆熄企業(yè)投資熱情，緩解煤電裝機(jī)過剩，加速能源生產(chǎn)與消費(fèi)轉(zhuǎn)型，倒逼我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的革命。

近年來，我國(guó)“煤炭獨(dú)大”的能源消費(fèi)格局愈演愈烈，煤炭占我國(guó)一次能源消費(fèi)的比重長(zhǎng)期維持在70%～80%左右。我國(guó)連續(xù)位居全球煤炭消費(fèi)國(guó)之首，并且規(guī)模迅速增長(zhǎng)，2015年已達(dá)到全球煤炭消費(fèi)總量的50%；而我國(guó)4/5的煤炭消費(fèi)又集中在人口和經(jīng)濟(jì)密度大的1/5國(guó)土上。燃煤是化石能源中排首位的空氣污染源，空前的燃煤規(guī)模直接破壞我國(guó)脆弱的生態(tài)平衡，嚴(yán)重威脅人民生命健康，損害政府威信。當(dāng)“要GDP，還是要命”不再存在爭(zhēng)議，當(dāng)“求生存”讓位于“求生態(tài)”，當(dāng)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下煤炭的過度需求暫時(shí)得到抑制，控制燃煤總量在我國(guó)已經(jīng)具有廣泛的民意，容易得到民眾的普遍支持，時(shí)機(jī)非常合適。對(duì)于這個(gè)關(guān)乎人心向背的重大問題，我們不能“盡力而為”，而應(yīng)該“全力以赴”，樹立“敢打一場(chǎng)硬仗”的決心與勇氣，劃定“煤炭消費(fèi)紅線”，給具有慣性的燃煤消費(fèi)“剎車減速”，再大的經(jīng)濟(jì)利益在紅線面前也必須止步。

如同18億畝耕地保護(hù)紅線，劃定煤炭消費(fèi)紅線在于“剎車”與“倒逼能源消費(fèi)革命”，一樣具有不可撼動(dòng)的國(guó)家戰(zhàn)略意義和重大歷史意義。過去30年，煤炭滿足了我國(guó)不斷增加的能源需求，廉價(jià)煤為我國(guó)高速運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)引擎提供了強(qiáng)大的動(dòng)力，但也因其廉價(jià)產(chǎn)生了“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)，阻礙了我國(guó)綠色能源的開發(fā)和利用進(jìn)程。劃定“煤炭消費(fèi)紅線”，能收“堵疏結(jié)合”之效。一方面，給過快的煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)戴上“緊箍咒”，實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)零增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)，推動(dòng)煤炭消費(fèi)峰值提前到來，為超負(fù)荷的環(huán)境容量降壓減負(fù)，同時(shí)，舒緩新常態(tài)下需求增速放緩但煤電產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀，給企業(yè)家投資熱情“澆水”，提升投資效率；另一方面，掃除替代能源發(fā)展的障礙，優(yōu)先發(fā)展非化石能源滿足新增電力需求，為治理大氣污染、改善空氣質(zhì)量做出貢獻(xiàn)，激發(fā)我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，推?dòng)我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能源革命。

三 劃定“煤炭消費(fèi)紅線”的基本思路

煤炭行業(yè)進(jìn)入了需求增速趨緩、產(chǎn)能過剩和庫存消化、環(huán)境制約強(qiáng)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整攻堅(jiān)“四期并存”的發(fā)展階段，劃定煤炭消費(fèi)紅線應(yīng)該秉承“生態(tài)環(huán)境優(yōu)先”的工作基本方針，堅(jiān)持結(jié)構(gòu)優(yōu)化與能源消費(fèi)總量合理調(diào)控相結(jié)合，堅(jiān)持體制機(jī)制科學(xué)發(fā)展與改革深化相結(jié)合。具體來說劃定煤炭消費(fèi)紅線的基本思路可以圍繞以下兩個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行。

（一）煤炭消費(fèi)紅線通過總量與結(jié)構(gòu)兩類指標(biāo)實(shí)現(xiàn)量的約束

第一類指標(biāo)是煤炭消費(fèi)總量指標(biāo)。對(duì)我國(guó)二十年來煤炭消費(fèi)量與GDP數(shù)據(jù)進(jìn)行線性回歸分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)實(shí)際GDP每增長(zhǎng)1%，煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)0.503%。而2016年全國(guó)煤炭消費(fèi)總量為43.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，結(jié)合7%的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和臨近極限的“環(huán)境容量”，該指標(biāo)上線可限定為45億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，以“紅線”來約束煤炭消費(fèi)盡快實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)，甚至負(fù)增長(zhǎng)。第二類指標(biāo)是煤炭占一次能源消費(fèi)比重的降速指標(biāo)。近年來隨著各類替代能源的開發(fā)使用，我國(guó)煤炭占一次能源消費(fèi)比重總體以每年0.9%的速度遞減，基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境約束、技術(shù)進(jìn)步及替代能源的發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?，降速指?biāo)近期內(nèi)可設(shè)定為不低于1%左右。降速指標(biāo)強(qiáng)調(diào)從可再生能源的開發(fā)及其使用出發(fā)，加快推動(dòng)可再生能源的發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（二）煤炭消費(fèi)紅線可以分省份進(jìn)行差異化劃定

對(duì)于山東、內(nèi)蒙古、山西等耗煤大省，紅線應(yīng)側(cè)重對(duì)煤炭消費(fèi)總量指標(biāo)的控制，確保其零增長(zhǎng)后呈逐年下降的趨勢(shì)；對(duì)于北京、上海、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的特大城市或省份，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與物質(zhì)基礎(chǔ)雄厚，具備一定的“向煤開戰(zhàn)”條件，紅線不僅應(yīng)控制其燃煤總量，還應(yīng)對(duì)其能源結(jié)構(gòu)指標(biāo)提出更高的要求，建議設(shè)為每年降低2%，從而快速提高替代能源的消費(fèi)比重。其中，北京市應(yīng)率先將燃煤發(fā)電及供暖徹底退出歷史舞臺(tái)，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)煤炭零消費(fèi)的目標(biāo)。原則上，對(duì)于生態(tài)環(huán)境較為脆弱的省份，紅線要嚴(yán)格控制，不留余地；對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、發(fā)展任務(wù)仍然艱巨的省份，紅線的劃定應(yīng)有一定彈性，可以為其設(shè)置2～3年過渡期。

四 劃定“煤炭消費(fèi)紅線”的著力點(diǎn)

建議有關(guān)負(fù)責(zé)部門應(yīng)按照國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局和環(huán)境保護(hù)部2014年聯(lián)合下發(fā)的《能源行業(yè)加強(qiáng)大氣污染防治工作方案》文件中的精神要求，通過給能源消費(fèi)降溫、逐步減少煤炭消費(fèi)所占比重、加強(qiáng)能源消費(fèi)總量的宏觀調(diào)控來減輕與日俱增的環(huán)境壓力，遵照《大氣污染防治法》中優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、改善煤炭使用方式、推廣煤炭清潔高效利用、降低一次能源消費(fèi)中煤炭比例的工作要求，堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的工作指導(dǎo)方針，從劃定煤炭消費(fèi)紅線入手，研究工作部署，聚焦以下5個(gè)著力點(diǎn)。

（一）打好政策“組合拳”實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)

為控制煤炭消費(fèi)總量，實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)目標(biāo)，推進(jìn)源頭控制和價(jià)格控制齊頭并進(jìn)，共同打好能源政策“組合拳”。一方面，暫停對(duì)耗煤量超標(biāo)省份下放探礦審批權(quán)，從源頭控制煤炭消耗總量，促進(jìn)企業(yè)自覺遵守煤炭消費(fèi)紅線，同時(shí)，針對(duì)最近的“煤電熱”，適時(shí)暫停電廠審批權(quán)，澆熄企業(yè)的投資熱情，降低煤炭消費(fèi)需求量；另一方面，多渠道提高煤炭使用成本，從價(jià)格控制出發(fā)，讓煤炭消費(fèi)者承擔(dān)環(huán)境成本，為高排放高污染買單，給煤炭消費(fèi)降溫。首先，可以借鑒英國(guó)太陽能行業(yè)提出的最低價(jià)格彈性制，結(jié)合實(shí)際實(shí)行煤炭最低限價(jià)，通過價(jià)格的提高抑制煤炭消費(fèi)沖動(dòng)，其次，設(shè)立可持續(xù)發(fā)展基金，向所有煤炭生產(chǎn)企業(yè)和消費(fèi)者征收額外的費(fèi)用，用以作為對(duì)生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，最后，出臺(tái)或調(diào)整與能源行業(yè)相關(guān)的財(cái)稅政策，理清能源價(jià)格與稅費(fèi)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)。對(duì)煤炭消費(fèi)集中的區(qū)域，各級(jí)政府對(duì)燃煤大戶使用替代能源要予以政策扶持。

（二）健全新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持體系，擴(kuò)大清潔能源的供應(yīng)

以政府的“有形之手”，加大新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力度，推動(dòng)能源供給革命。首先，加速能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革，特別是在頁巖氣等替代能源領(lǐng)域，進(jìn)一步放寬民營(yíng)資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮資本市場(chǎng)作用，實(shí)現(xiàn)資金籌集方式多樣化；其次，優(yōu)化光伏、風(fēng)電、水電等替代能源產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼資金機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政激勵(lì)方式，采用稅收抵免、低息貸款、生產(chǎn)補(bǔ)貼、信貸擔(dān)保、信托基金和政府的研究、開發(fā)項(xiàng)目等方式，降低新能源的產(chǎn)品成本和服務(wù)成本，注重市場(chǎng)培育，擴(kuò)展市場(chǎng)容量，鼓勵(lì)消費(fèi)者使用新能源；最后，學(xué)習(xí)世界煤炭領(lǐng)域優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)國(guó)家“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)國(guó)際合作，將“走出去”與“引進(jìn)來”相結(jié)合，支持企業(yè)到國(guó)外勘探開發(fā)新能源，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)國(guó)際科研合作，推動(dòng)海外融資平臺(tái)的搭建，鼓勵(lì)通過合營(yíng)、BOT、TOT等方式引進(jìn)國(guó)外資本和技術(shù)。

（三）為煤炭消費(fèi)紅線提供法律保障和考核約束

多年來能源消費(fèi)總量方案曾在不少政府文件中出現(xiàn)過，但由于缺乏配套的剛性約束措施，多次被突破。基于此，劃定煤炭消費(fèi)紅線必須依靠翔實(shí)的法律法規(guī)制度來保障，建議國(guó)家能源局盡快起草有關(guān)劃定煤炭消費(fèi)紅線的法律法規(guī)文件，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大審議通過一個(gè)具有法律效力的能源剛性約束的規(guī)定及煤炭消費(fèi)約束性指標(biāo)，把煤炭消費(fèi)紅線等能源剛性約束指標(biāo)政策列入《能源法》中，讓煤炭消費(fèi)紅線成為維護(hù)我國(guó)能源與環(huán)境安全的底線。同時(shí)，將科學(xué)及時(shí)劃定煤炭消費(fèi)紅線納入各地政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，把發(fā)展規(guī)劃和政府工作報(bào)告中關(guān)于能源發(fā)展目標(biāo)落實(shí)情況以及煤炭消費(fèi)紅線踐諾情況作為地方政府考評(píng)的重要內(nèi)容，從政治的高度、全局的角度來看待煤炭消費(fèi)紅線劃定這項(xiàng)政治任務(wù)。

（四）設(shè)立全面的“紅線”監(jiān)測(cè)與監(jiān)察體系

為確保煤炭消費(fèi)紅線的實(shí)施效力，應(yīng)建立依靠政府和社會(huì)兩方面力量構(gòu)建嚴(yán)密的監(jiān)測(cè)與監(jiān)察體系，以政府決策和管理為主導(dǎo)，引入社會(huì)監(jiān)督力量，全面設(shè)立煤炭消費(fèi)紅線的監(jiān)督管理體系。具體來說，一方面，在國(guó)家能源局設(shè)立獨(dú)立的“煤炭消費(fèi)”監(jiān)測(cè)小組，負(fù)責(zé)測(cè)量全國(guó)和各省煤炭實(shí)際使用量，在各級(jí)地方政府分別監(jiān)管管轄區(qū)域的煤炭使用量，共同更新和掌握煤炭消費(fèi)總量數(shù)據(jù)，同時(shí)，建立煤炭消費(fèi)總量預(yù)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)，提前預(yù)判并及時(shí)制止?jié)撛谖ｋU(xiǎn)；另一方面，著手改變被社會(huì)詬病的煤炭數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，加大數(shù)據(jù)公開力度，定期發(fā)布煤炭消費(fèi)數(shù)據(jù)，確保煤炭數(shù)據(jù)的一致性、準(zhǔn)確性和透明性，引導(dǎo)社會(huì)公眾互動(dòng)交流，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)管力量，全面建立煤炭消費(fèi)紅線的監(jiān)測(cè)與監(jiān)察體系。

（五）實(shí)行嚴(yán)格的煤炭消費(fèi)紅線執(zhí)行獎(jiǎng)懲制度

為了推動(dòng)煤炭消費(fèi)紅線指標(biāo)要求的落實(shí)，根據(jù)“紅線”指標(biāo)完成情況，將“蜜餞”“利劍”相結(jié)合，實(shí)施達(dá)標(biāo)激勵(lì)、超標(biāo)懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制。其一，根據(jù)各省份及地方煤炭消費(fèi)總量，確定激勵(lì)和懲戒對(duì)象，細(xì)化獎(jiǎng)懲措施。如出臺(tái)激勵(lì)措施，鼓勵(lì)地方政府出臺(tái)政策淘汰高耗能的企業(yè)及項(xiàng)目，推廣或使用清潔煤技術(shù)，降低GDP的能源強(qiáng)度，發(fā)展節(jié)能型經(jīng)濟(jì)，對(duì)采用清潔煤或新能源技術(shù)的企業(yè)加以稅收優(yōu)惠政策等；出臺(tái)懲戒措施，采用增加稅收或收取超標(biāo)費(fèi)抑制企業(yè)耗煤量等。其二，健全煤炭消費(fèi)紅線聯(lián)合激勵(lì)懲戒的跟蹤、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、評(píng)估機(jī)制，同時(shí)加快建立相應(yīng)的督察、考核制度。其三，補(bǔ)充完善自我糾錯(cuò)、主動(dòng)自新的鼓勵(lì)與關(guān)愛機(jī)制，支持各地方政府及企業(yè)通過自我修復(fù)回歸煤炭消費(fèi)紅線。其四，層層落實(shí)責(zé)任，將煤炭消費(fèi)紅線指標(biāo)完成情況納入政府及部門責(zé)任人績(jī)效考核體系，并建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度。