一 同煤集團(tuán)歷史沿革及發(fā)展情況

大同煤田的形成可追溯到幾百萬(wàn)年前，煤田呈橢圓形盆地，長(zhǎng)85公里，寬30公里，總面積1872平方公里，地跨大同、朔州等地。同煤集團(tuán)作為大同煤田最大的煤炭開采企業(yè)，從1949年的艱辛起步發(fā)展成為今天的國(guó)有特大型能源企業(yè)，為共和國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。

同煤集團(tuán)的前身是大同礦務(wù)局，其成立于1949年8月30日。2000年7月，大同礦務(wù)局改制為大同煤礦集團(tuán)有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱同煤集團(tuán)）。2003年12月，山西省委、省政府將晉北煤炭生產(chǎn)和運(yùn)銷企業(yè)進(jìn)行重組，成立了新的同煤集團(tuán)。2005年12月實(shí)施債轉(zhuǎn)股以后，該集團(tuán)成為由7家股東共同出資的國(guó)有股份制企業(yè)。

企業(yè)成立65年來(lái)，累計(jì)生產(chǎn)煤炭26億噸，這些煤炭用火車皮裝運(yùn)，可以繞地球9圈。集團(tuán)公司下屬有73座礦井?，F(xiàn)已發(fā)展成為擁有20萬(wàn)名員工、60萬(wàn)名家屬，地跨山西、內(nèi)蒙古、新疆3省區(qū)，大同、太原、鄂爾多斯、吐魯番等12市，擁有165個(gè)二級(jí)單位，其中有12個(gè)直屬子公司和大同煤業(yè)、漳澤電力2家上市公司和1家財(cái)務(wù)公司，形成了以煤炭、電力為主，煤化工、冶金、機(jī)械制造、建筑建材房地產(chǎn)、物流貿(mào)易、文化旅游八大產(chǎn)業(yè)并舉的特大型國(guó)有現(xiàn)代化能源集團(tuán)。

同煤集團(tuán)作為新中國(guó)成立最早的工業(yè)企業(yè)之一，它的歷史貢獻(xiàn)體現(xiàn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的每一個(gè)階段。

1.大同煤礦全面復(fù)產(chǎn)、快速攀升的重要時(shí)期（1949～1979年）

從建企之初的年產(chǎn)量8萬(wàn)噸，到1979年煤炭產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)2400萬(wàn)噸，大同煤礦成為全行業(yè)增長(zhǎng)最快、產(chǎn)量最高的企業(yè)，為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。

2.大同煤礦再出大力、創(chuàng)造輝煌的關(guān)鍵階段（1980～1997年）

1985年，大同煤礦煤炭產(chǎn)量在全國(guó)首次突破3000萬(wàn)噸大關(guān)，成為繼德國(guó)魯爾、蘇聯(lián)頓巴斯之后的世界三大煤炭基地之一，并連續(xù)10年是全國(guó)煤炭工業(yè)產(chǎn)量最大的礦務(wù)局。這一時(shí)期，大同煤礦始終是全行業(yè)盈利大戶，每年向煤炭部上繳盈利8億元左右，成為彌補(bǔ)全行業(yè)虧損、支撐煤炭工業(yè)快速增長(zhǎng)的主要力量。

3.大同煤礦轉(zhuǎn)型跨越、攻堅(jiān)克難的又一重要時(shí)期（1998年至今）

從1998年“人人二百三，共同渡難關(guān)”的極度困境到2008年“抗風(fēng)雪，保奧運(yùn)”重任在肩，再到2012年以來(lái)這一輪煤炭市場(chǎng)的深度下滑等，同煤集團(tuán)砥礪前行，攻堅(jiān)克難，企業(yè)發(fā)生了歷史性的大變化。

一是“兩新”戰(zhàn)略明確了總方向。同煤集團(tuán)新班子制定實(shí)施“建設(shè)新同煤，打造新生活”的“兩新”戰(zhàn)略愿景，結(jié)合“十二五”發(fā)展規(guī)劃的優(yōu)化和調(diào)整，全方位、深層次地描繪了同煤集團(tuán)發(fā)展藍(lán)圖，形成了廣大干部群眾應(yīng)對(duì)困難、堅(jiān)定轉(zhuǎn)型的強(qiáng)大向心力。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了大變革。實(shí)現(xiàn)了由過(guò)去傳統(tǒng)粗放“一煤獨(dú)大”的產(chǎn)業(yè)格局向電力、煤化工、冶金、機(jī)械制造、建筑建材房地產(chǎn)、物流貿(mào)易、文化旅游等八大產(chǎn)業(yè)并舉發(fā)展的跨越提升。

三是培育形成了三大核心能力。11座千萬(wàn)噸安全高效礦井、深度融合的煤電一體化、高科技高品位循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，打造產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效升級(jí)版，釋放了老企業(yè)轉(zhuǎn)型跨越強(qiáng)大動(dòng)力。

四是國(guó)際影響力大提升。2014年，在煤炭市場(chǎng)持續(xù)低迷的形勢(shì)下，同煤集團(tuán)煤炭產(chǎn)量連續(xù)保持行業(yè)前三位；已建成和在建電力裝機(jī)容量1401萬(wàn)千瓦，在運(yùn)行電廠17座，是全省最大的發(fā)電企業(yè)；資產(chǎn)總額達(dá)到2210億元，銷售收入2138億元，在2014年世界500強(qiáng)中排名第369位。

近年來(lái)，同煤集團(tuán)先后獲得中國(guó)工業(yè)大獎(jiǎng)表彰獎(jiǎng)、全國(guó)“五一勞動(dòng)獎(jiǎng)狀”、全國(guó)文明單位、全國(guó)先進(jìn)基層黨組織、全國(guó)社會(huì)扶貧先進(jìn)集體等眾多國(guó)家級(jí)榮譽(yù)。

二 同煤集團(tuán)已實(shí)施政策性破產(chǎn)礦井情況以及新的資源枯竭礦井情況

（一）同煤集團(tuán)已實(shí)施政策性破產(chǎn)礦井情況

經(jīng)過(guò)60多年的大規(guī)模、高強(qiáng)度開采，同煤集團(tuán)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也面臨著資源型企業(yè)的一個(gè)共性問(wèn)題——部分礦井的資源面臨著萎縮和枯竭。

1.“一局六礦”破產(chǎn)重組情況

按照中辦發(fā)〔2000〕11號(hào)文件和全國(guó)企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組〔2000〕33號(hào)文件精神，2000年12月～2009年3月，同煤集團(tuán)下屬永定莊礦、白洞礦、王村礦、挖金灣礦、雁崖礦、大斗溝礦6個(gè)礦先后實(shí)施了破產(chǎn)關(guān)閉和重組工作，并且收購(gòu)了原軒崗礦務(wù)局破產(chǎn)重組后的軒崗煤電公司（簡(jiǎn)稱“一局六礦”）。

一局：原軒崗礦務(wù)局。2000年11月10日立項(xiàng)破產(chǎn)；2001年11月1日進(jìn)入法律批準(zhǔn)程序，2002年12月30日法院裁定破產(chǎn)程序終結(jié)。2002年6月，同煤集團(tuán)收購(gòu)原軒崗礦務(wù)局，組建了同煤集團(tuán)軒崗煤電公司，其中集團(tuán)持股52%，個(gè)人持股48%。2013年9月23日，通過(guò)增資擴(kuò)股，目前股權(quán)結(jié)構(gòu)為集團(tuán)持股88%，個(gè)人持股12%。

六礦：分三批實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)。

第一批為白洞礦和永定莊礦。2000年12月11日兩礦立項(xiàng)破產(chǎn)，2000年12月25日進(jìn)入法律批準(zhǔn)程序，2001年12月7日法院裁定破產(chǎn)程序終結(jié)。2001年11月，正式掛牌組建白洞煤業(yè)公司和永定莊煤業(yè)公司。白洞煤業(yè)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)為集團(tuán)持股32%，職工持股68%；永定莊煤業(yè)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)為集團(tuán)持股16%，職工持股84%。

第二批為王村礦和挖金灣礦。2001年8月14日兩礦立項(xiàng)破產(chǎn)，2002年11月8日進(jìn)入法律批準(zhǔn)程序，2007年8月和12月法院裁定破產(chǎn)程序終結(jié)。2008年正式成立了王村煤業(yè)公司，其股權(quán)結(jié)構(gòu)為集團(tuán)持股20%，職工持股80%；2007年正式成立了挖金灣煤業(yè)公司，其股權(quán)結(jié)構(gòu)為集團(tuán)持股19%，職工持股81%。

第三批為雁崖礦和大斗溝礦。2004年12月30日兩礦立項(xiàng)破產(chǎn)，2006年7月24日進(jìn)入法律批準(zhǔn)程序，2009年3月6日法院裁定破產(chǎn)程序終結(jié)。2011年4月，正式掛牌組建雁崖煤業(yè)公司和大斗溝煤業(yè)公司。雁崖煤業(yè)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)為集團(tuán)持股20%，職工持股80%；大斗溝煤業(yè)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)為集團(tuán)持股13%，職工持股87%。

2.破產(chǎn)企業(yè)人員安置情況

根據(jù)《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好資源枯竭礦山關(guān)閉破產(chǎn)工作的通知》（中辦發(fā)〔2000〕11號(hào)）和《山西省省屬國(guó)有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)實(shí)施辦法》（晉政辦發(fā)〔2006〕33號(hào)）等文件要求，同煤集團(tuán)對(duì)“一局六礦”申報(bào)破產(chǎn)的職工53453人進(jìn)行了分流安置。

通過(guò)領(lǐng)取安置費(fèi)或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金與企業(yè)解除勞動(dòng)關(guān)系、提前退休退養(yǎng)、隨辦社會(huì)機(jī)構(gòu)移交以及分流到集團(tuán)內(nèi)部其他單位的有21613人；通過(guò)參與企業(yè)重組，留在本單位的有31840人。

3.破產(chǎn)礦費(fèi)用核定及辦社會(huì)支出情況

“一局六礦”破產(chǎn)后，國(guó)家財(cái)政核定費(fèi)用總額為297992萬(wàn)元，核定費(fèi)用已全部撥補(bǔ)到位。

按照破產(chǎn)政策，辦社會(huì)職能先由企業(yè)托管，費(fèi)用由中央財(cái)政補(bǔ)助5年，到期后，相關(guān)職能一并移交地方政府。截至目前，同煤集團(tuán)“一局六礦”五年托管期已到，但由于地方財(cái)力有限，辦社會(huì)職能一直由企業(yè)承擔(dān)，費(fèi)用也一直由企業(yè)墊付。2011年底，國(guó)家財(cái)政5年累計(jì)撥補(bǔ)辦社會(huì)資金8.6億元，已全部到位。截至2014年底，破產(chǎn)礦辦社會(huì)費(fèi)用累計(jì)支出33.2億元，同煤集團(tuán)累計(jì)墊付24.6億元。

（二）同煤集團(tuán)新的資源枯竭礦井情況

從上一輪“一局六礦”政策性破產(chǎn)至今，隨著時(shí)間的推移，特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建設(shè)的老國(guó)有煤礦，多數(shù)進(jìn)入衰老期，資源瀕臨枯竭，而且煤礦開采成本高，經(jīng)濟(jì)效益差。按照市場(chǎng)化機(jī)制，這些煤礦應(yīng)逐漸進(jìn)入關(guān)閉破產(chǎn)退出程序，但由于沒(méi)有相關(guān)退出政策扶持，靠企業(yè)自身很難解決煤礦退出后職工安置、礦區(qū)產(chǎn)業(yè)接續(xù)問(wèn)題，甚至影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。據(jù)中煤協(xié)會(huì)調(diào)查，因資源枯竭，全國(guó)面臨退出關(guān)閉的原國(guó)有重點(diǎn)煤礦約有130處，涉及職工約35萬(wàn)人。

以同煤集團(tuán)為例，從“一局六礦”政策性破產(chǎn)到目前，為了配合大同云岡礦山公園景區(qū)建設(shè)，晉華宮礦南山井口生產(chǎn)系統(tǒng)于2012年6月關(guān)閉。該礦井2010年核定生產(chǎn)能力為110萬(wàn)噸/年。

截至2014年底，同煤集團(tuán)子公司所屬新裕、姜家灣、程家溝等三級(jí)老礦井共14座煤礦資源瀕臨枯竭，涉及資產(chǎn)總額92億元以上，在職員工12086人。其中，大一點(diǎn)的礦井人數(shù)有4000多人，負(fù)擔(dān)很重。這些礦井歷史遺留問(wèn)題多，不同程度面臨資源枯竭，開采年限少則半年，多則5～10年（見表1）。

表1 同煤集團(tuán)資源枯竭礦井一覽（截至2014年底）

三 同煤集團(tuán)退出關(guān)閉礦井工作中的主要問(wèn)題和困難

由于受20世紀(jì)八九十年代“有水快流”的政策的影響，同煤集團(tuán)周邊布滿的上千座小煤礦大規(guī)模地吞食國(guó)有煤礦資源，造成國(guó)有煤礦的服務(wù)年限大幅度降低，資源枯竭。隨著時(shí)間推移，因資源枯竭造成虧損的礦井逐漸增多，針對(duì)這一情況，同煤集團(tuán)下一步工作目標(biāo)及重點(diǎn)是：按照國(guó)家開發(fā)西部、限制東部、穩(wěn)定中部的政策，將同煤集團(tuán)因資源枯竭而關(guān)閉礦井的產(chǎn)能進(jìn)行置換，尋找新的資源，使關(guān)閉的礦井能平穩(wěn)過(guò)渡。

目前退出關(guān)閉礦井工作存在的問(wèn)題：一是退出關(guān)閉礦井的人員安置，國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)政策，將會(huì)給礦區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)很大的不穩(wěn)定因素。同煤集團(tuán)是典型的老國(guó)有煤炭企業(yè)，盡管生產(chǎn)技術(shù)處于行業(yè)先進(jìn)水平，但是富余人員多、辦社會(huì)負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題，嚴(yán)重削弱了企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，無(wú)法公平地與其他現(xiàn)代化國(guó)有煤炭企業(yè)和私營(yíng)煤炭企業(yè)同臺(tái)競(jìng)技。特別是，很多井下工人一個(gè)人要負(fù)擔(dān)全家人的生活，如果礦井關(guān)閉退出，而沒(méi)有合理安置這些礦工，將會(huì)使眾多這樣的家庭失去生活來(lái)源，從而可能引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。

二是產(chǎn)能置換問(wèn)題。國(guó)家政策只講產(chǎn)能置換，但沒(méi)有具體的方案，企業(yè)獲取新資源工作十分困難。突出表現(xiàn)在，礦井退出關(guān)閉后，產(chǎn)能置換工作能否及時(shí)地落實(shí)，這既影響到當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入，也影響到企業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于“三期疊加”階段，礦井的退出關(guān)閉工作中要更加注重協(xié)調(diào)配合。

三是只注重煤礦的關(guān)閉工作，但沒(méi)有建立煤礦正常的退出機(jī)制。煤礦的退出關(guān)閉要建立符合我國(guó)國(guó)情的退出機(jī)制，不能因?yàn)橄搿懊撎Q骨”而“傷筋動(dòng)骨”。要從加強(qiáng)財(cái)政支持和技術(shù)改造支持兩個(gè)方面，為煤炭企業(yè)注入退出關(guān)閉的“強(qiáng)心針”。

四是淘汰落后產(chǎn)能的相關(guān)法律法規(guī)仍需進(jìn)一步健全，要以法治推動(dòng)落后產(chǎn)能退出機(jī)制的建立?，F(xiàn)有與落后產(chǎn)能有關(guān)的法律法規(guī)條文相對(duì)分散，且沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，難以對(duì)落后產(chǎn)能形成有效的強(qiáng)有力的法律保障和約束，需進(jìn)一步修訂完善。

四 推進(jìn)退出關(guān)閉礦井工作的政策措施和建議

1.實(shí)現(xiàn)資源枯竭老國(guó)有煤礦正常退出，要注重新老政策結(jié)合

一方面，一批資源枯竭、扭虧無(wú)望的老國(guó)有煤礦，在20世紀(jì)90年代后期完成了政策性破產(chǎn)，但是部分企業(yè)辦社會(huì)職能還沒(méi)有移交地方政府和社會(huì)管理，給企業(yè)造成了新的社會(huì)負(fù)擔(dān)。據(jù)中煤協(xié)會(huì)調(diào)查，全國(guó)20個(gè)省份28家煤炭企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)原國(guó)有重點(diǎn)煤礦已墊付資金265億元。以同煤集團(tuán)為例，“一局六礦”實(shí)施政策性破產(chǎn)時(shí)，破產(chǎn)費(fèi)用計(jì)算的基礎(chǔ)很低，破產(chǎn)補(bǔ)助金存在一定缺口，實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用均已超過(guò)核定數(shù)，費(fèi)用沒(méi)有來(lái)源，企業(yè)只能依靠流動(dòng)資金先行墊付。截至2014年底，同煤集團(tuán)每年墊付4億多元，累計(jì)墊付24.6億元。

另一方面，隨著資源的逐漸衰減，新的資源枯竭礦井不斷增多，這些煤礦給企業(yè)造成了巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。為了切實(shí)減輕國(guó)有老煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)，做到企業(yè)有進(jìn)有退，人員合理安置，新老政策應(yīng)當(dāng)結(jié)合起來(lái)，使企業(yè)能夠在深度下滑的煤炭市場(chǎng)中輕裝上陣。

建議：

一是出臺(tái)提前退休退養(yǎng)的有關(guān)政策。破產(chǎn)礦退出，關(guān)鍵是解決人員安置問(wèn)題。比如國(guó)家可以出臺(tái)政策，允許破產(chǎn)煤礦職工提前退休，或者一次性補(bǔ)貼退養(yǎng)。

二是中央財(cái)政足額核定資金給地方政府，由地方政府按相關(guān)政策規(guī)定，成建制接收政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦辦社會(huì)設(shè)施和職工。

三是對(duì)企業(yè)墊付的企業(yè)辦社會(huì)資金，考慮到有的地方政府因財(cái)政困難執(zhí)行不到位的實(shí)際情況，由中央財(cái)政一次性追加補(bǔ)助給企業(yè)。

2.實(shí)現(xiàn)資源枯竭老國(guó)有煤礦正常退出，要注重為老企業(yè)減負(fù)

要解決資源枯竭老國(guó)有煤礦的正常退出問(wèn)題，就要使老企業(yè)輕裝上陣，成為真正的市場(chǎng)主體。老煤炭企業(yè)是中國(guó)煤炭工業(yè)的主體，與民營(yíng)企業(yè)、國(guó)外企業(yè)和新型企業(yè)相比，有著沉重的辦社會(huì)負(fù)擔(dān)，研究老國(guó)有煤礦正常退出，必須要解決企業(yè)減負(fù)的問(wèn)題。

建議：

一是加快解決老企業(yè)辦社會(huì)包袱重等問(wèn)題。以同煤集團(tuán)為例：2014年企業(yè)辦社會(huì)機(jī)構(gòu)420個(gè)，從事社會(huì)職能的員工2.9萬(wàn)人，年凈支出39.5億元。徹底實(shí)現(xiàn)分離企業(yè)辦社會(huì)功能，地方政府有困難。在這種情況下，由財(cái)政部核定企業(yè)年度辦社會(huì)費(fèi)用，先期給予企業(yè)三分之一的資金補(bǔ)貼，其他部分暫由企業(yè)自己繼續(xù)承擔(dān)，待到移交條件成熟時(shí)，徹底移交地方政府。

二是進(jìn)一步減輕老企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。自2009年開始，煤價(jià)出現(xiàn)暫時(shí)性的暴漲，煤炭產(chǎn)品增值稅稅率由13%提高到17%，煤炭企業(yè)增值稅稅負(fù)進(jìn)一步增加。2012年下半年開始煤炭市場(chǎng)下滑，煤價(jià)斷崖式下跌，煤炭企業(yè)虧損達(dá)到80%以上，企業(yè)壓力越來(lái)越大。因此應(yīng)對(duì)資源枯竭，辦社會(huì)負(fù)擔(dān)重的老企業(yè)，將增值稅稅率由17%恢復(fù)到13%。

3.實(shí)現(xiàn)資源枯竭老國(guó)有煤礦正常退出，要注重盤活老礦資產(chǎn)、擴(kuò)充資源

由于大同礦區(qū)特殊的地質(zhì)情況，賦存侏羅、石炭上下兩系煤層資源，經(jīng)過(guò)60多年的開采，大多數(shù)侏羅系礦井服務(wù)年限不足10年，原有的15座老礦井全部開采上組的侏羅系煤層，資源已瀕臨枯竭。且各礦剩余固定資產(chǎn)多，而延深到下水平繼續(xù)開采的方法科學(xué)合理，一方面礦井在不超原生產(chǎn)能力的情況下，達(dá)到盈虧平衡點(diǎn)以上，服務(wù)年限可達(dá)到20年左右，這樣可有效彌補(bǔ)老礦虧損，解決這些礦井職工家屬的生產(chǎn)生活出路問(wèn)題；另一方面可以使千萬(wàn)噸級(jí)礦井中的難采、棄采煤層得到有效開采。

建議：對(duì)煤炭大集團(tuán)下放礦界劃分權(quán)限，對(duì)于開采主體為同一個(gè)煤炭大集團(tuán)及其下屬企業(yè)的雙系煤層（比如同一個(gè)二層小樓的一層和二層的關(guān)系管理），在確保安全合規(guī)的前提下，由煤炭大集團(tuán)自己協(xié)調(diào)調(diào)整礦權(quán)邊界，報(bào)省級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門備案，以提高資源開采率和回收率，確保安全合法開采。