六盤山區(qū)域是六盤山集中連片特殊困難地區(qū)的核心區(qū)，是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”重要生態(tài)屏障，對(duì)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”沿線陜西、甘肅、寧夏等省份的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要影響。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)情調(diào)研基地項(xiàng)目“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶中的寧夏發(fā)展戰(zhàn)略研究”課題組在六盤山區(qū)域調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善，六盤山區(qū)域生態(tài)建設(shè)存在一些亟待解決的問題。

六盤山區(qū)域是典型的革命老區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)，六盤山核心區(qū)及其外圍生態(tài)保護(hù)區(qū)總面積超過300萬畝，是寧夏及周邊省區(qū)重要的水源涵養(yǎng)地，是西北地區(qū)東部的重要生態(tài)屏障，由此發(fā)源的涇河、葫蘆河是黃河的二級(jí)支流，下游途經(jīng)甘肅、陜西兩省，養(yǎng)育著沿線近200萬回漢人民群眾，其水源涵養(yǎng)、水土保持、調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)生物多樣性等巨大生態(tài)功能對(duì)所在地區(qū)和周圍廣闊地域及下游的生態(tài)環(huán)境有著十分重要的意義。

近年來，國(guó)家高度重視六盤山區(qū)域生態(tài)建設(shè)，實(shí)施了退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)等重大生態(tài)建設(shè)工程，加大生態(tài)補(bǔ)償資金投入力度，分別于2004年和2005年開始對(duì)六盤山區(qū)域?qū)嵤﹪?guó)家重點(diǎn)公益林和地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償金制度，使六盤山地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)取得了一定成效。受自然、歷史和人類活動(dòng)等因素的影響，該區(qū)域生態(tài)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，特別是國(guó)家現(xiàn)行公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償范圍小、生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的投入和收益不平衡等問題表現(xiàn)仍很突出。

一是國(guó)家造林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低。由于六盤山區(qū)域水資源總量明顯不足，而且水資源的時(shí)空分布、地域分布極不平衡，有效降雨季節(jié)與農(nóng)作物生長(zhǎng)季節(jié)極不協(xié)調(diào)，林草成活率偏低，治理難度大，生態(tài)建設(shè)投入很大。按目前六盤山區(qū)域市場(chǎng)價(jià)估算，營(yíng)造1畝喬木林成本為800元，1畝灌木林為500元（均選用小苗，且不包括林木撫育管護(hù)費(fèi)用）。國(guó)家造林補(bǔ)助金為喬木林300元/畝、灌木林120元/畝，國(guó)家造林補(bǔ)助偏低，造林資金嚴(yán)重不足。

二是生態(tài)補(bǔ)償范圍小，標(biāo)準(zhǔn)低。固原市是六盤山區(qū)域的核心區(qū)，其森林總面積300多萬畝，保護(hù)區(qū)核心區(qū)面積107萬畝，固原市得到國(guó)家公益林補(bǔ)償?shù)拿娣e不足100萬畝。退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每畝每年160元，公益林平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元，集體和個(gè)人所有的公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝10元。自固原市實(shí)施公益林補(bǔ)償10年來，全市99萬畝國(guó)家級(jí)公益林累計(jì)得到國(guó)家補(bǔ)償資金6000多萬元，而全市10年的整體林木管護(hù)支出達(dá)6.2億元以上，國(guó)家補(bǔ)償資金不足管護(hù)支出的10%。這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅偏低，而且只補(bǔ)償了管護(hù)費(fèi)用，森林的營(yíng)造、撫育等費(fèi)用沒有給予補(bǔ)償，所有者或經(jīng)營(yíng)者更沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償。

三是生態(tài)補(bǔ)償模式單一。不同地域、區(qū)位、地類和質(zhì)量的公益林，其管護(hù)成本和生態(tài)價(jià)值并不相同，比如，不同區(qū)位的重點(diǎn)公益林，其生態(tài)價(jià)值存在較大差異；受自然地理?xiàng)l件不同等因素的影響，不同區(qū)域和不同管護(hù)難度的公益林實(shí)際管護(hù)成本差異也比較大；不同經(jīng)營(yíng)主體由于實(shí)施的管護(hù)模式不同，投入水平和管護(hù)成本相差較大，如重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的管護(hù)投入為每年30元/畝，國(guó)有林場(chǎng)和集體林地的管護(hù)投入為每年20元/畝，而個(gè)人林地的管護(hù)投入為每年10元/畝。因此，當(dāng)前實(shí)行的“一刀切”補(bǔ)償模式和標(biāo)準(zhǔn)，不能滿足公益林管護(hù)需求。

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略格局，并明確提出要推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于推進(jìn)資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。為此建議根據(jù)國(guó)家《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》政策，將六盤山區(qū)域列為“國(guó)家級(jí)生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)”，由中央財(cái)政每年轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金，定期投入六盤山區(qū)域生態(tài)環(huán)境鞏固保護(hù)和當(dāng)?shù)厝罕娀竟卜?wù)的改善等方面。

一是擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍并提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，把六盤山核心區(qū)及其外圍生態(tài)保護(hù)區(qū)全部納入公益林補(bǔ)償范圍。根據(jù)區(qū)域生態(tài)的重要性和脆弱性，綜合考慮森林質(zhì)量、地位級(jí)差、管護(hù)難度等指標(biāo)，對(duì)現(xiàn)有重點(diǎn)公益林進(jìn)行分類補(bǔ)償：河流源頭、重要水庫和事關(guān)國(guó)土生態(tài)安全與民生大計(jì)的公益林，建議按照每年每畝100元給予補(bǔ)償；河流兩岸、國(guó)道兩邊、防護(hù)林帶按照每年每畝50元給予補(bǔ)償；水土流失嚴(yán)重地區(qū)的重點(diǎn)公益林由于人煙稀少，管護(hù)相對(duì)容易，建議按照每年每畝30元給予補(bǔ)償。主要用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。

二是擴(kuò)大退耕還林面積并提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。逐步擴(kuò)大六盤山區(qū)域退耕面積，將包括生態(tài)移民遷出區(qū)在內(nèi)的15°以上坡耕地和宜林荒山荒溝實(shí)施退耕還林。將退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由原來的每畝每年160元提高到每畝每年300元，并將補(bǔ)助期限由8年延長(zhǎng)為10年。同時(shí)，建議提高造林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，將喬木林造林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由目前營(yíng)造每畝補(bǔ)助300元提高到800元；灌木林由營(yíng)造每畝補(bǔ)助120元提高到500元。

三是積極開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。按照試點(diǎn)先行、因地制宜、整體推進(jìn)的原則，將六盤山生態(tài)核心區(qū)域的涇源縣、隆德縣列為全國(guó)生態(tài)補(bǔ)償示范縣，將臺(tái)地、坡地全部實(shí)施退耕還林或造林封育，并在總結(jié)示范縣建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)。

四是建立“生態(tài)環(huán)境財(cái)政”。中央財(cái)政設(shè)立支持六盤山區(qū)生態(tài)建設(shè)的專項(xiàng)資金，并列入財(cái)政預(yù)算，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持力度，根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體要求和責(zé)任，按照事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，著重向重要生態(tài)功能區(qū)、水源地和自然保護(hù)區(qū)傾斜，逐步增加生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)縣、鄉(xiāng)的財(cái)力。優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域性、流域性重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。