山西作為煤炭生產(chǎn)大省，國家重要的能源供應基地，含煤國土面積6.2萬平方公里，占全省土地面積的40.4%。煤炭產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，不僅對山西經(jīng)濟發(fā)展起著舉足輕重的作用，對保障國家能源安全、促進全國經(jīng)濟發(fā)展也發(fā)揮著重要的保障作用。截至2015年底，全省已累計查明的煤炭資源儲量約為2970億噸，保有查明資源儲量為2709億噸，占全國總量的17.3%，居全國第三位，主要分布于大同、寧武、河東、西山、霍西、沁水六大煤田，另外渾源、五臺、垣曲、平陸、繁峙、靈丘、廣靈、陽高八個煤產(chǎn)地也有少量分布。截至2017年底全省共有生產(chǎn)煤礦613處，合計產(chǎn)能90980萬噸/年，其中，五大集團共有生產(chǎn)煤礦175處，合計產(chǎn)能35040萬噸/年。山西焦煤集團42處，合計產(chǎn)能8625萬噸/年；大同煤礦集團42處，合計產(chǎn)能8515萬噸/年；陽煤集團26處，合計產(chǎn)能5640萬噸/年；潞安集團32處，合計產(chǎn)能6530萬噸/年；晉煤集團33處，合計產(chǎn)能5730萬噸/年。

一 山西煤炭企業(yè)成本特點及存在問題

（一）人工成本占比較高

煤炭企業(yè)屬于勞動密集型企業(yè)，大部分作業(yè)依靠人工進行，導致企業(yè)人工成本高。盡管隨著科技進步，五大集團公司新型礦井用人數(shù)量明顯減少，人工費用有所下降，但由于成立時間長，存在不少老礦井，這些老礦井開采條件差，生產(chǎn)系統(tǒng)復雜，且歷史上形成的企業(yè)職工及家屬數(shù)量龐大，導致各集團至今承擔著大量的社會職能，生產(chǎn)效率低，生產(chǎn)成本高。比如陽煤集團煤炭成本中，職工薪酬噸煤161元，人工成本占總成本的三分之一；同煤集團的老礦井，人工成本已經(jīng)占到生產(chǎn)成本的55%以上。

供給側結構性改革開展以來，五大集團去產(chǎn)能礦井關閉后，原有煤礦人員由于勞動技能單一，且年齡偏大，大都主要是靠集團公司內(nèi)部分流安置解決。隨著去產(chǎn)能的逐步推進，今后需安置人員的數(shù)量在逐步增加，靠企業(yè)內(nèi)部挖潛安置富余人員空間有限；但為了保證礦區(qū)穩(wěn)定，集團公司還需繼續(xù)承擔留守人員、周邊居民生活起居等經(jīng)濟責任和社會穩(wěn)定責任，無形中加劇了集團公司人員成本負擔。

煤礦企業(yè)“三供一業(yè)”移交后，盡管對降低集團的成本有一定成效，減少了部分運行費用，但是人工成本沒有隨著“三供一業(yè)”的移交發(fā)生明顯改變，人員仍然多數(shù)留在集團公司內(nèi)部。以同煤集團為例，“三供一業(yè)”移交后，從業(yè)人員與同煤集團感情深，不愿意隨機構分流，基本在企業(yè)內(nèi)部流動安置，所以集團的人工成本并未實質(zhì)性減少。據(jù)了解，人工成本占運行費用的比重仍然達到55%，其中，“五險一金”在人工成本中占比達到33%。

（二）財務費用居高不下

去產(chǎn)能煤礦的銀行債務由集團繼續(xù)承擔，導致財務費用居高不下。2016～2017年山西省化解過剩產(chǎn)能關閉煤礦52座，有41座為股份制煤礦；2018年計劃關閉的35座煤礦中，有24座為股份制煤礦。2016～2018年三年內(nèi)關閉退出煤礦中股份制煤礦占到74.7%。

列入去產(chǎn)能實施方案的股份制煤礦均為省屬國有煤炭企業(yè)控股、民營企業(yè)（或個人）參股的煤礦。股份制煤礦之前的建設投入資金絕大多數(shù)由控股的主體企業(yè)（省屬國有煤炭企業(yè)）擔保直接或間接向金融機構貸款，再以委貸或墊資方式撥付給各煤礦，大部分金融債務幾乎全部由集團公司承擔，去產(chǎn)能煤礦自身直接對應的金融機構債務很少。礦井關閉退出后大部分資產(chǎn)無法使用，難以變現(xiàn)或變現(xiàn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流有限，民營股東又難以按股權比例承擔相應的債務。因此，關閉煤礦債務均轉嫁給控股主體企業(yè)，集團公司需要繼續(xù)承擔這些企業(yè)銀行債務的正常付息、接續(xù)，造成集團公司債務負擔持續(xù)增加。因此，集團公司的財務費用負擔并未隨去產(chǎn)能煤礦的退出而減輕，資產(chǎn)負債率仍然較高，財務費用仍然居高不下，影響了再融資。

客觀地講，目前大部分金融機構對煤炭企業(yè)融資、授信審批持審慎態(tài)度，包括政府力主的“債轉股”也落地難，而且已落地的大多數(shù)是“明股實債”，使得煤炭企業(yè)的融資難度加大，融資利率持續(xù)上行，導致煤炭企業(yè)融資成本不斷上升。債券融資方面，投資機構對煤炭企業(yè)的評級（內(nèi)部評級）均不高，中長期債券發(fā)行困難，永續(xù)債發(fā)行難度極大。

（三）稅費負擔較重

一是增值稅及其附加稅稅負一直較重。2009年1月1日起我國將煤炭產(chǎn)業(yè)增值稅率由13%調(diào)為與一般制造業(yè)相同的17%（2018年5月1日起降至16%）。與制造業(yè)相比，煤炭產(chǎn)業(yè)原材料的消耗在整體成本的投入中占比相對較低，很多資源費用支出因無法取得增值稅專用發(fā)票而無法進行抵扣。比如：土地塌陷補償費、青苗補償費、征地遷村費、探礦權的價款、采礦權的價款，這些支出未包含在增值稅抵扣范圍，造成了煤炭企業(yè)的實際稅負較重。加之近年來國家環(huán)保力度不斷升級，環(huán)保治理費用及環(huán)保工程支出相應增加，以及山西省正在開展的煤矸石返井充填等工作，這些都增加了煤炭企業(yè)的成本，卻無法納入增值稅抵扣范圍，導致煤炭企業(yè)增值稅稅負較高。據(jù)了解，國內(nèi)一般制造企業(yè)增值稅稅負率為5%～8%，而煤炭產(chǎn)業(yè)高達13%，增值稅稅收負擔遠高于其他產(chǎn)業(yè)。再加上以增值稅作為計稅依據(jù)計算的城市維護建設稅、教育費附加及地方教育附加費等附加稅，增值稅的稅負較高，使得附加稅稅負較重，進一步降低了企業(yè)的盈利能力。

二是企業(yè)所得稅稅負較高。主要原因是：一方面，由于特殊的社會因素和歷史原因，五大集團公司的老礦井歷史貢獻大，但這些老礦井隨著開采的延伸，資源接近枯竭，產(chǎn)出效率低、成本升高，大多處于虧損邊緣或虧損狀態(tài)。為了最大限度保持職工就業(yè)穩(wěn)定，近幾年，集團在積極尋找接替項目，轉型安置這些單位人員，但新項目的建設和產(chǎn)生經(jīng)濟效益，均需要一定的時間。在此期間，虧損煤礦還需要繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營，以實現(xiàn)礦區(qū)職工家屬的穩(wěn)定。另一方面，新建礦井則效率高，利潤大，但這些新礦井全部是獨立的法人單位。新礦井因為利潤高需要繳納大額企業(yè)所得稅，而老礦井大額虧損無法抵減所得稅，煤炭企業(yè)集團整體所得稅負擔重、凈收益水平低。以同煤集團為例，在現(xiàn)行稅收制度下，集團各子公司均以獨立的納稅人繳納企業(yè)所得稅，盈利全額納稅，新老礦井經(jīng)濟效益相差甚遠，集團內(nèi)同一區(qū)域的企業(yè)盈虧不能相抵后合并計算企業(yè)所得稅額。就集團公司整體而言，盈利能力強的新礦井稅費負擔重，從而加重了集團的整體所得稅稅費負擔。

（四）物流成本占比較高

煤炭產(chǎn)業(yè)主要的物流方式為鐵路運輸，而受運力、政策等因素影響，物流成本一直居高不下。20世紀90年代初，為保證鐵路建設所需資金，經(jīng)國務院批準，開始征收專門用于鐵路建設的政府性基金。鐵路建設基金征收標準經(jīng)多次調(diào)整，由90年代初的噸公里0.2分增加到目前的3.3分。山西是煤炭調(diào)出大省，物流運輸距離長，被捆綁上繳的鐵路建設基金數(shù)額巨大；由于煤炭轉運節(jié)點多，煤炭物流發(fā)展方式粗放，物流效率水平偏低，也增加了物流成本。以晉煤集團為例，國內(nèi)鐵路運費折合噸煤約126元，占商品煤平均售價的23%，遠高于其他行業(yè)平均水平。

（五）制度性可交易成本高

隨著剝離企業(yè)辦社會職能工作進入攻堅階段，國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作要求2018年年底前基本完成，相關必要的維修改造，達到城市基礎設施的平均水平，并交由專業(yè)化企業(yè)或機構實行社會化管理，2019年起國有企業(yè)不再以任何方式為職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”承擔相關費用。但移交過程中企地雙方存在分歧，部分配套指導政策滯后，企業(yè)承擔的各項維修改造費用較高，而且按照相關政策規(guī)定，“三供一業(yè)”移交資產(chǎn)實行無償劃轉，債務都留給了煤炭企業(yè)，這無疑給企業(yè)帶來極大的經(jīng)營發(fā)展壓力。比如，潞安集團“三供一業(yè)”分離移交企業(yè)需承擔的維修改造等各項費用預計將達到9.5億元左右；同煤集團首批大同地區(qū)“兩區(qū)”移交資產(chǎn)135億元，將使同煤集團的權益資產(chǎn)減少17.8億元，資產(chǎn)負債率上升1.22個百分點。

二 降成本的基本情況

（一）省政府積極落實中央政策

為貫徹落實48號文件及各部委相關文件精神，省人民政府成立了以省委、省政府主要領導為成員的山西省降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本領導小組，并結合省內(nèi)實際情況，組織編制并出臺了《關于印發(fā)山西省降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本實施方案的通知》（晉政發(fā)〔2016〕64號），以緩解實體經(jīng)濟企業(yè)困難，助推企業(yè)轉型升級，增強經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力。省煤炭工業(yè)廳為了全面了解省內(nèi)煤炭企業(yè)降成本工作情況，結合中國煤炭經(jīng)濟研究院理事長工作會議精神，發(fā)文對省屬國有重點煤炭企業(yè)展開降成本工作相關事項調(diào)研。

為減輕企業(yè)負擔，省減輕企業(yè)負擔聯(lián)席會議制定并發(fā)布《山西省2018年減輕企業(yè)負擔工作安排意見》（晉經(jīng)信政法字〔2018〕117號），明確了清理規(guī)范涉企收費的重點任務。為推進科技減人提效工作，制定并出臺了《山西省煤礦減人提效工作方案》，堅持地面減員和井下減人“兩輪”驅(qū)動。根據(jù)省煤炭工業(yè)廳向二牛廳長在2018年全省煤炭工作會議上的報告，全省11座“千人礦井”單班入井人數(shù)已控制在900人以內(nèi)。

（二）煤炭企業(yè)多措并舉降本增效

各煤炭企業(yè)為認真貫徹執(zhí)行國家和省委、省政府降成本政策要求及戰(zhàn)略部署，加強深化企業(yè)內(nèi)部改革，積極探索煤炭創(chuàng)新技術，大力推進煤礦機械化、自動化、信息化和智能化建設，實施精細化管理，多措并舉，以實現(xiàn)企業(yè)降本增效。

深化企業(yè)內(nèi)部改革，推動形成結構合理、權責明確、管控科學、運行高效的管理體系，降低管理成本。潞安集團推進公司制和股份制改造，實行“母子公司”管理體系，構建成本中心，合理精簡、科學整合職能相近、經(jīng)營重疊的部門和單位，進一步優(yōu)化組織結構，降低組織管控成本。陽煤集團實施“機械化換人、自動化減人”，新景煤礦大力實施井下減人和礦井減員“兩輪驅(qū)動”，打通井下減人和地面減員“兩個出口”，2016年以來單班入井人數(shù)從千人以上減至587人，并通過井下減人500人、礦井減員629人，將原煤生產(chǎn)人員效率從3.7噸/工提高到5.6噸/工，實現(xiàn)了既減人又提效。焦煤集團組織富余勞動力成建制地進行勞務輸出，最大批量達千人，有效降低了人工成本。

創(chuàng)新煤炭技術，通過加強煤礦智能化綜采工作面、快速掘進、充填開采、無煤柱自成巷開采、洗選新技術等研究與應用，探索煤炭清潔高效利用與轉化技術突破，降低生產(chǎn)成本。2017年全省煤炭產(chǎn)業(yè)共獲得省級及以上科技獎勵88項，全行業(yè)工會“五小”競賽活動征集優(yōu)秀成果1.2萬余項。潞安集團目前實現(xiàn)了鈷基費托合成工藝及下游技術突破、以潞安高硫煤為主的百萬噸級產(chǎn)業(yè)化氣化配煤技術突破、甲烷與二氧化碳重整生產(chǎn)有效合成氣技術突破等重大技術突破。同煤集團同忻礦上馬了智能化工作面，每班定員較普通工作面減少一半，每年可節(jié)省128萬元成本費用；與相同采位條件下工作面相比多采原煤247萬噸，回收率提高20.8個百分點，增效3億元。

實施精細化管理，明確年度成本管理目標并細化分解到各個環(huán)節(jié)和責任單位，優(yōu)化成本結構。山西焦煤集團推行作業(yè)成本法，對企業(yè)煤炭生產(chǎn)銷售全過程進行作業(yè)價值重估，嚴格過程成本管控和成本目標考核，與外部先進煤炭企業(yè)成本進行全面對標，找準差距、不足和問題，制定針對性措施全面整改。潞安集團將戰(zhàn)略逐層分解到子單元、部門、崗位的重點工作措施，通過以計劃考核為主的考核方式，實現(xiàn)戰(zhàn)略自上而下的拆分、崗位自下而上的支撐，突出部門和崗位的重點工作，并規(guī)范績效考核的關鍵環(huán)節(jié)，保證戰(zhàn)略落地落實。

三 推進煤炭企業(yè)降成本的相關建議

綜合產(chǎn)業(yè)管理部門和五大集團提出的相關建議，主要有以下幾個方面：

（一）企業(yè)自身建設方面

（1）各集團公司應通過“騰籠換鳥”，引進戰(zhàn)略投資者；通過“筑巢引鳳”，實施項目開發(fā)，進行招商引資；以承擔的社會職能（例如醫(yī)院、物業(yè)）為載體，通過與社會資本合作，推動企業(yè)辦社會職能分離，從而降低企業(yè)負擔，進而降低企業(yè)資產(chǎn)負債率。

（2）走專業(yè)化之路，利用科技手段提升煤炭效益。從源頭上降本增效。在優(yōu)化生產(chǎn)設計、提高自有人員/設備效率、加強修舊利廢等方面下功夫，以效率的提高帶動整體效益的提升。依托品種齊全的煤炭產(chǎn)品、稀缺優(yōu)質(zhì)的煉焦和無煙煤資源，通過推進煤炭開采和洗選加工過程的機械化、自動化、信息化、智能化建設，降低企業(yè)成本，提升企業(yè)的綜合競爭力。

（3）推進低效無效資產(chǎn)管理和處置，提高企業(yè)集團全要素的經(jīng)濟效益和效率。對輔業(yè)輔助資產(chǎn)通過整合形成規(guī)模效應，提高集中度，轉換經(jīng)營機制，增強競爭能力。

（二）資金政策方面

建議國家針對山西五大集團煤礦的特殊情況和歷史原因，協(xié)調(diào)相關部門允許企業(yè)集團公司將關停產(chǎn)能煤礦涉及的銀行債務進行剝離，在一定時間內(nèi)對去產(chǎn)能礦井涉及的債務予以停息掛賬政策支持，減輕煤炭集團企業(yè)因關閉礦井的債務承接問題引起的財務負擔，為集團的轉型發(fā)展和能源革命留出時間和空間。出臺相關政策，引導各金融機構不再將煤炭作為禁止性支持行業(yè)，在保證企業(yè)存量融資的同時，給予適當?shù)脑隽恐С?，支持企業(yè)債券的正常發(fā)行，維護煤炭企業(yè)資金正常周轉。

（三）稅費政策方面

1.進一步擴大煤炭進項稅抵扣范圍，降低增值稅稅負

建議將占企業(yè)成本較大的煤礦塌陷補償費、青苗補償費、村莊搬遷費、采礦權價款（資源價款）及復墾費用等支出，因環(huán)保治理費用及環(huán)保工程增加的支出，以及山西省開展的煤矸石返井充填工作增加的企業(yè)成本，納入增值稅進項稅抵扣范圍。

2.允許五大集團合并繳納企業(yè)所得稅，支持集團改革轉型發(fā)展

對歷史形成的職工安置任務重、改革發(fā)展難度大且曾經(jīng)為國家能源安全和經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻的山西五大煤炭企業(yè)，建議給予3～5年所得稅優(yōu)惠政策，同意集團公司合并匯總繳納企業(yè)所得稅或者以合并利潤繳納企業(yè)所得稅，以緩解老的大型煤炭企業(yè)集團盈虧分布不均衡負擔的所得稅費用，從而減輕企業(yè)所得稅負擔，支持集團改革轉型發(fā)展。

（四）物流費用方面

建議取消鐵路建設基金。隨著鐵路建設投資體制改革，多元化社會民營資本的逐步進入，尤其是中國鐵路總公司成立后，鐵路建設基金作為政府性基金，繼續(xù)征收已不再適應社會發(fā)展。建議取消鐵路建設基金，減輕煤炭企業(yè)費用負擔。

（五）“三供一業(yè)”移交工作方面

建議國家在出臺“三供一業(yè)”分離移交實施方案的基礎上，制定可操作性強的實施細則，并出臺配套的資金扶持、稅費減免等扶持政策，調(diào)動企業(yè)剝離辦社會職能的主動性和積極性。同時，建議結合國企國資改革的總體部署，進一步加大包括武裝、市政、環(huán)衛(wèi)、消防、保險機構等在內(nèi)的企業(yè)辦社會職能的分離移交力度，并對移交的資產(chǎn)以貨幣資金或承擔債務形式置換，最大限度地維護企業(yè)利益，服務企業(yè)的高質(zhì)量轉型發(fā)展。