山西省煤炭資源儲量豐富、分布廣泛，煤炭產業(yè)作為山西省重要的支柱產業(yè)，在保障國家能源安全、促進地方經濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，煤炭產業(yè)也是安全生產事故多發(fā)的領域。2003至2008年間，山西省煤焦領域生安全生產事故頻發(fā)，在各種礦難事故的背后，人為因素與瀆職和腐敗行為密切相關。腐敗問題的存在不僅使國家和群眾利益受到巨大的損失，影響黨和政府的形象，成為影響一些地區(qū)社會穩(wěn)定的重要誘因，而且阻礙了行業(yè)的正常發(fā)展，形成了行業(yè)重組的巨大阻力和障礙。為了促進山西煤焦行業(yè)產業(yè)重組，2008年7月，山西省委、省政府在煤焦領域集中開始了反腐敗專項斗爭，通過構建具有山西特色的懲防體系和推進煤焦領域的體制機制改革，有力地整頓了黨員干部的工作作風，打擊了不良風氣，在規(guī)范經濟秩序、激發(fā)經濟活力方面取得了明顯成效，為煤炭資源兼并重組的平穩(wěn)有序推進提供了保障，也為山西省實施轉型跨越發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)揮了積極作用。

一 山西煤焦行業(yè)發(fā)展的歷史與現狀

新中國成立后，山西先后建設了一批大型國有重點煤礦，初步形成了山西煤炭工業(yè)的主導力量。黨的十一屆三中全會后，改革開放給山西煤焦產業(yè)發(fā)展帶來了新的生機與活力，全行業(yè)走上了健康發(fā)展的軌道，其發(fā)展歷程可以分為四個時期。^[1]

高速發(fā)展期（1978～1992年）

1980年，黨中央、國務院作出了建設山西能源基地的決策，1983年制定了《山西能源重化工基地建設綜合規(guī)劃》，國家投入了大量資金，為山西煤炭工業(yè)的迅速壯大提供了有力的保障。各類中小煤礦企業(yè)由此得以飛速發(fā)展，為緩解當時煤炭供應緊張發(fā)揮了積極的作用。但由于小煤礦發(fā)展過快、數量過多、規(guī)模過小，也給日后山西煤焦產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成了隱憂。

走向市場期（1993～1997年）

在建設社會主義市場經濟的背景下，國家開始放開除電煤以外的其他煤炭銷售價格，并對占煤炭消費50%左右的電煤價格實行指導價，直至2002年才取消。山西煤炭行業(yè)在煤炭需求不旺、庫存加大、煤價下滑和貨款拖欠加劇的嚴峻市場形勢下，采取“以銷、以運定產”的方針，執(zhí)行煤炭部提出的“不給錢不發(fā)煤，不進票不發(fā)煤，不還賬不發(fā)煤”的“三不”政策，限產壓產，確保煤炭貨款回收，整頓煤炭市場。

結構調整期（1998～2005年）

1998年，我國煤炭總量過剩與市場需求低迷的矛盾更加突出。國家開始整頓煤炭生產秩序，加強煤炭生產許可證和煤炭生產安全管理。山西省依法取締和關閉了一批非法開采、布局不合理、缺乏安全保障的小煤礦?！笆濉逼陂g，累計壓減淘汰落后產能9820萬噸/年。

整合發(fā)展期（2006年至今）

進入“十一五”時期，特別是從2008年7月山西省集中開展煤焦領域反腐敗專項斗爭以來，經過兼并重組資源整合，山西省煤礦數量大幅度減少。目前全省煤炭行業(yè)辦礦主體由2000多家減少到了130多家，煤礦數量由“十五”期末的4278座減少到1053座，70%的礦井規(guī)模達到90萬噸/年以上，30萬噸/年以下的小煤礦全部淘汰，平均單井規(guī)模由30萬噸/年提升到100萬噸/年以上，保留礦井全部實現機械化開采，產業(yè)集中度明顯提高。形成了以股份制為主要形式，國有、民營并存的以現代企業(yè)制度運行的辦礦格局。近年來，煤炭價格持續(xù)走高，山西煤炭產量逐年增加，煤炭產銷和效益狀況良好，產量和利潤呈雙增態(tài)勢，煤炭價格高位運行，電煤均按最高限價執(zhí)行。與此相伴而生的是，煤礦的所有權、使用權、經營權頻繁變動，企業(yè)多小散亂和國有資產流失問題突出。同時運力不足制約晉煤外運；采礦權和經營權分離給安全生產帶來隱患。為此，山西省正加快推進煤礦體制改革和煤炭資源整合，引進省內外國有大型煤炭生產企業(yè)對中小煤礦進行收購、控股、租賃、托管，推動煤礦企業(yè)規(guī)模化、煤炭生產機械化、煤礦管理標準化、煤礦經營專業(yè)化和煤礦安全長效化。

在新的發(fā)展形勢下，山西在全省集中開展了煤焦領域反腐敗專項斗爭，嚴查煤焦領域的官煤勾結等腐敗案件，重點清理整治審批環(huán)節(jié)的腐敗，國家機關工作人員和企業(yè)負責人官商、官煤勾結等問題，有力地促進全省煤炭產業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

二 山西煤焦領域腐敗的誘因與表現形式

腐敗行為的發(fā)生是內因和外因共同作用的結果。煤焦領域腐敗的誘因（內因）是在巨大的經濟利益誘惑和驅使下，國家機關工作人員通過權力尋租對市場的滲透引致權力的市場化溢價。外因則是權力制約機制未能形成，礦產資源產權制度缺失，資源價格成本構成不完全，導致利益不合理分配，“不完全成本”成為煤炭行業(yè)取得暴利的主要原因。正是在內因與外因作用交織下，煤焦領域的官商、官煤勾結的腐敗行為成為突出問題。

山西煤焦領域尋租主要集中在以下十個方面：一是違規(guī)審批資源、非法倒賣國有資產；二是漏繳、欠繳、挪用、私吞煤炭基金；三是不按規(guī)定收取資源價款；四是偷逃欠稅；五是煤炭運銷票據名目繁多，偽造、倒賣票據；六是國有資產嚴重流失；七是中介機構虛假評估；八是超層越界非法組織生產；九是以土地治理為名非法采煤；十是黨員干部入股辦礦收受賄賂。^[2]

據調研，山西煤焦領域腐敗行為在煤炭安全生產監(jiān)管、生產經營、購銷運輸、稅費征管、兼并重組整合以及中介服務等各環(huán)節(jié)均有不同形式的表現。

1.行政審批環(huán)節(jié)的腐敗行為

一家煤礦企業(yè)從事煤炭資源開采必須辦齊“六證”，即采礦許可證、煤礦生產許可證、安全生產許可證、礦長資格證、礦長安全資格證、工商營業(yè)執(zhí)照等6個證件。審批環(huán)節(jié)越多，意味著權力尋租機會越多。行政審批中的腐敗行為表現為：利用行政審批權力向煤礦企業(yè)主吃、拿、卡、要，侵占群眾利益；在煤炭資源開發(fā)規(guī)劃與整合過程中，體現自己或與自己相關集團的利益訴求，影響煤炭資源的合理配置。一些手握行政審批大權的官員在審批過程中，入股或受賄，演繹著“花錢買路”、“入股同路”、“掛名借路”和“干股鋪路”的套路。山西省臨汾市靈石縣某鎮(zhèn)黨委書記，就曾以每礦收取1000元至3000元關閉保證金，來應對國家“關井令”，只要交了錢就可以繼續(xù)挖煤。^[3]

2.監(jiān)管環(huán)節(jié)的腐敗行為

監(jiān)管環(huán)節(jié)的腐敗行為是監(jiān)管人被收買放松外部管制，或與被監(jiān)管者合謀，以犧牲社會利益換取私利。煤礦事故的發(fā)生有相當大的比例是安全生產監(jiān)管人員被“金錢俘獲”，以放松監(jiān)管作為交易謀求私利，為一些違法違規(guī)煤礦開綠燈，充當“保護傘”。一樁樁“官煤勾結”的案例勾勒出這樣一個腐敗鏈條：“黑色金子”演化成“黑金政治”，再由“黑金政治”形成局部“黑色繁榮”的假象。

3.生產經營中的腐敗行為

在煤焦企業(yè)生產經營過程中，一些企業(yè)領導班子和領導人員在煤炭資源整合、投資建設和購買煤礦、重大項目決策、大宗設備采購、大額度資金支出、煤炭購銷等事項上，不履行程序、不按規(guī)矩辦事，違規(guī)經營牟利或給企業(yè)造成重大損失；違反財經紀律亂投資、亂擔保、亂借款，截留挪用專項基金、設賬外賬、私設“小金庫”使資金體外循環(huán)；在項目建設中，不搞招投標，規(guī)避招標或搞虛假招標。

4.煤焦購銷運輸環(huán)節(jié)的腐敗行為

在公路煤炭運銷環(huán)節(jié)，個別公路站點利用職權收黑錢、放黑車、放人情車及吃、拿、卡、要謀取不正當利益；違反規(guī)定不按標準收費，處罰沒有依據，以收代銷、變相收費，亂設卡、亂收費、亂罰款，違反票據使用管理規(guī)定非法牟利和擾亂煤炭市場化經營秩序。在鐵路煤炭運銷環(huán)節(jié)，個別鐵路發(fā)煤站在上站采購中運作不規(guī)范，程序不嚴格，個別人利用職權為個人及親屬謀取私利；在鐵路煤炭經營中，計劃審批、發(fā)運、貨款結算等環(huán)節(jié)長期依賴中間代理和代裝代發(fā)，發(fā)煤站違規(guī)對外承包、租賃經營導致企業(yè)抗御風險能力弱化。

5.稅費征管環(huán)節(jié)的腐敗行為

由于偷逃稅費能帶來巨額利益，多年來公路站點一直是煤焦領域腐敗問題的易發(fā)、多發(fā)和復發(fā)地帶。目前，山西省的煤炭運銷票據有：煤炭銷售票、煤炭可持續(xù)發(fā)展基金已繳證明、公路煤炭運銷統(tǒng)一調運單和焦炭定額附票、焦炭生產排污費定額附票等四大類，共計50多種。個別單位和人員違規(guī)使用煤炭出省票據，倒買倒賣煤炭運銷票據，制售假票，嚴重擾亂煤炭市場經營秩序。

6.兼并重組整合過程中的腐敗行為

一些黨政干部和執(zhí)法部門國家工作人員利用兼并重組整合的機會，進行“官煤勾結”，以多種形式參股分紅，與礦主結成利益共同體，參股分紅又以“干股”為多，或收受礦主的賄賂后為其大開方便之門。

7.中介服務組織的腐敗行為

山西煤焦領域的社會中介組織泛濫，一些中介組織業(yè)務水平不高，違反職業(yè)道德對涉煤事項進行虛假評估。尤其值得引起重視的是，許多中介組織的負責人由離退休領導干部擔任，成為離退休干部“退而不休”滋生腐敗的又一通道。煤焦領域的腐敗行為還表現在，一些領導干部利用職權為配偶、子女、親屬和特定關系人謀取私利，職務消費標準過高，違規(guī)自定薪酬、濫發(fā)獎金，公務活動講排場、比闊氣、奢侈浪費，違規(guī)購置車輛、組團出國等。

三 山西治理煤焦領域腐敗的做法及成效

（一）做法

在開展煤焦領域反腐敗專項斗爭的過程中，山西省實施了一系列行之有效的做法。

1.強化組織領導

山西省、委省政府高度重視煤焦領域反腐專項斗爭，成立了高層次、有權威的領導和工作機構，抽調22名廳級干部和60多名處級干部專門從事這項工作。2010年，省紀委確定增加一名常委和一名副廳長擔任省煤焦辦副主任，從委廳機關和各市縣紀委選調骨干充實到省煤焦辦，各市縣也都建立了相應領導小組及工作機構，充實專業(yè)隊伍，為深入開展專項斗爭提供了組織保證。

2.加強對重點崗位人群的廉潔從業(yè)教育

對全省煤炭資源兼并重組主體及其關鍵環(huán)節(jié)重點崗位負責人，涉煤涉焦行政審批及相關職能部門領導干部，進行廉政教育專題培訓，提高他們遵紀守法的自覺性。2010年先后對市、縣政府分管領導干部和涉煤涉焦有關部門特別是資源審批、證照辦理等關鍵崗位1000多名工作人員進行了集中培訓，對兼并重組整合煤礦企業(yè)1400多名負責人進行了廉政教育。

3.建立健全有效管用的規(guī)章制度

山西省煤焦領域規(guī)章制度建設以“八個環(huán)節(jié)”為載體全面展開，包括煤焦領域的行政審批、安全監(jiān)管、生產經營、購銷運輸、稅費征管、兼并重組整合、中介服務、監(jiān)督懲處，初步建成了覆蓋全省煤焦領域的懲防腐敗制度體系。針對煤焦票據管理混亂和煤焦站點“放黑車、收黑錢”等問題，制定了《關于對煤焦運銷票據管理使用和煤焦站點執(zhí)業(yè)行為中突出問題專項治理實施方案》；針對煤炭資源整合和煤礦兼并重組過程中社會中介組織不中不公的問題，制定了《涉煤中介組織準入監(jiān)管制度》、《焦炭資質審核“黑名單”制度》、《煤礦安全生產中介機構不良行為記錄和處罰規(guī)定》等8項制度，實行專門的聯席會議制度；針對煤炭資金撥付使用中存在的各種問題，起草了《關于對煤礦兼并補償資金、煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、能源基金、資源價款、維簡費等征收撥付使用中突出問題進行專項治理的實施方案》。據統(tǒng)計，2010年省市出臺煤焦制度184項，其中省級33項，市級151項；相關制度總數累計達到608項，其中省級105項，市級503項。結合推進行政審批制度改革，組織相關部門將目前辦理煤炭生產經營所需“六證”審批改為并聯審批，建立“六證”并聯審批辦事大廳和相關審批責任制度。

表1 2010年山西省煤焦領域管理制度一覽

4.強化對重點領域的監(jiān)督檢查和專項督辦

“十嚴禁”和“十嚴格”的制定以及多種形式的黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、媒體監(jiān)督制度并行，使監(jiān)督發(fā)揮了作用。在工作中，高度重視和解決群眾關注的熱點問題，逐一督促落實。在專項督辦煤礦企業(yè)兼并重組中，發(fā)揮駐各市聯絡員作用，及時發(fā)現好經驗和存在的問題。在專項督辦資金清繳和案件查處過程中，省煤焦辦從省直有關部門和單位抽調了74名干部成立了11個專項檢查組，在每個市確定一個重點產煤縣（市、區(qū)）進行重點解剖，對欠繳漏繳資金的底數和清繳情況重點督促檢查。

5.運用現代科技手段做預防工作

山西省開展了廉政風險防范機制試點工作，對重點領域、重要部位、重要環(huán)節(jié)制定了相應風險排查制度、健全誡勉談話制度，形成煤焦領域風險防控和預警機制。研制開發(fā)了“山西省煤焦領域反腐敗專項斗爭專項清理與重點問題治理工作信息管理系統(tǒng)”，高效開展全省資金清繳工作；在煤焦運輸管理中全面推行網絡微機開票，實現數據即時上傳、票卡綁定運行、管理規(guī)范統(tǒng)一；“電子服務卡”目前正逐步替代紙制票據，實現辦事的公開透明、程序簡化和方便快捷。在重要的煤運出省站點，電子實時監(jiān)控基本實現數據省內聯網、同步監(jiān)察，大大壓縮了違規(guī)操作的空間。

6.以“三權制衡”深入推進煤焦反腐

集中開展煤焦領域反腐敗專項斗爭以來，山西摸索出一套“三權制衡”方法，遏制煤炭稅費征繳中的“跑冒滴漏”。即經營開票權、管理驗票權、監(jiān)督稽查權相互分離。公路站點只負責經營開票，驗票、稽查由其他兩個部門負責，三部門相互制衡。^[4]權力分離在體制上分解了權力，在運行上規(guī)范了行為，在監(jiān)督上強化了制衡，有效避免了車戶拉關系、找門子、逃稅費行為，遏制了公路站點“收黑放黑”現象。

7.嚴肅查處煤焦領域腐敗案件

加大對煤焦領域腐敗行為的懲治力度，重點查處領導干部插手煤焦業(yè)務牟取暴利，利用審批監(jiān)管、資金劃撥、票據管理設租尋租，利用投資合作、礦業(yè)權出讓托管轉移瓜分國有資產、中飽私囊等案件。據統(tǒng)計，山西省自集中開展煤焦領域反腐專項行動以來，截至2011年2月已立案查處煤焦領域違紀違法案件1719件，處分違紀違法黨員干部3289人，其中涉及廳級干部8人。^[5]查處了大同市原副市長王雁峰在煤礦置換過程中收受巨額賄賂案，大同市公安局原局長申公元在煤礦置換過程中收受巨額賄賂案，晉城市煤炭局總工程師、黨組成員劉俊文收受有關煤礦負責人賄賂案，蒲縣煤炭局原局長郝鵬俊案等。

8.形成良好的輿論氛圍

山西省在部署開展煤焦反腐專項斗爭中，深入開展煤礦兼并重組和資源整合的專項調研，從審批、監(jiān)管、生產、流通、服務等環(huán)節(jié)調查摸排，研究煤焦領域突出問題糾而復生的特點，查找煤焦領域腐敗易發(fā)多發(fā)的體制機制缺陷，為專項斗爭提供行動依據。2010年9月，省紀委專門召開了全省煤焦領域反腐倡廉工作研討會，對煤焦懲防體系建設進行了交流和系統(tǒng)思考。《山西日報》、山西電視臺等新聞媒體，通過答記者問、發(fā)表消息、評論、通訊，張貼公告、公布舉報電話等，宣傳專項斗爭的指導思想、主要任務、工作步驟、工作要求、工作成效，組織記者到基層采訪。形成了積極的輿論氛圍。

（二）成效

山西省治理煤焦領域腐敗專項斗爭已收到顯著成效，主要體現在：

1.教育挽救了一批干部

在案件查處中，本著寬嚴相濟的精神，對主動講清問題并積極挽回損失的，視情節(jié)依紀依法從輕處理。通過向企業(yè)派駐紀檢組、在企業(yè)內設監(jiān)察室，使企業(yè)工程招投標、物資采購、產品銷售、資金福利等全線統(tǒng)一，既堵住了利益漏洞，又保護了干部。

2.清理收繳了一批違規(guī)資金

制定下發(fā)了《關于進一步加大工作力度繼續(xù)清理欠繳漏繳基金、價款、稅費等違法違規(guī)資金的意見》，明確提出資金清繳工作總體要求、主要任務、工作步驟和工作措施。2010年，全省各級煤焦專項辦和有關部門清繳各類違法違規(guī)資金121億元，累計數額達到322億元。^[6]

3.安全生產環(huán)境明顯好轉

在實施煤焦領域反腐敗專項斗爭中，由于不斷制定完善安全生產制度，督查落實了安全生產責任，生產事故率較專項斗爭前大幅下降，煤礦安全生產形勢持續(xù)明顯好轉?？梢詫φ盏臄祿牵?010年原煤百萬噸死亡率由5年前的0.902下降到0.1876（見圖1）^[7]，遠低于0.783的全國平均水平。建立生態(tài)環(huán)境恢復治理保證金制度，完善了煤炭企業(yè)生態(tài)環(huán)境準入準出機制，強化煤區(qū)水污染治理，加大地下水保護力度，治理煤礦沉陷區(qū)，恢復礦區(qū)植被，保護了生物多樣性。

圖1 2005～2010年山西省煤礦百萬噸死亡率

4.為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境

山西省把開展煤焦領域反腐敗專項斗爭放在推進全省改革發(fā)展穩(wěn)定的大局之中來思考、把握和推進，以專項斗爭的實際成效為全省煤炭資源整合、煤礦兼并重組提供保證，祛除了長期阻礙煤焦行業(yè)發(fā)展的“權力尋租”痼疾，對“多、小、散、亂”煤礦企業(yè)的有效治理，為煤焦領域的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，使煤炭行業(yè)集中度大大提高，有利于保持煤炭價格總體穩(wěn)定，為行業(yè)發(fā)展和國家調控能源價格提供有利條件，對全國其他擁有豐富煤炭資源的省（區(qū)）具有示范效應。

山西省結合煤焦領域反腐敗專項斗爭，堅持依托煤、延伸煤、超越煤的理念，“以煤為基，以煤興產，以煤興業(yè)，多元發(fā)展”。全行業(yè)通過并購和投資等途徑，積極發(fā)展裝備制造、汽車、交通運輸、生物制藥、生態(tài)農業(yè)等產業(yè)。2010年實現非煤收入2139億元，比上年增長66.98%，2011年煤炭行業(yè)銷售收入將突破6000億元，其中非煤收入占到一半，煤與非煤產業(yè)齊頭并進的發(fā)展新格局已經形成。^[8]