時伏經(jīng)貿2010年5月中句刊總第169期從國外天然氣規(guī)制的啟示看我國天然氣改革閆澤武劉春宇(新疆發(fā)展與改革委員會經(jīng)濟研究院,新疆烏魯木齊83000)【摘要】本文從探討天然氣的屬性、運營特征和規(guī)制的關系入手,通過對我國天然氣體制狀況和現(xiàn)行體制下天然氣規(guī)制存在間題的分析及對國外天然氣規(guī)制的比較分析,指出,我國對天然氣產業(yè)的規(guī)制,在借鑒國外成功經(jīng)驗的同時,要結合我國天然氣產業(yè)的具體的發(fā)展情況,建立自己的規(guī)制模式,并對天然氣規(guī)制改革提出思路【關鍵詞】天然氣產業(yè);政府規(guī)制;改革天然氣的運營分生產、管道運輸和銷售三個環(huán)節(jié),這是由法,以行政審批和部門規(guī)章為基本內容和手段。到目前為止,天然氣的自然屬性決定的,天然氣的生產環(huán)節(jié)是指天然氣的勘出臺法規(guī)和條例既有關于天然氣勘探開發(fā)的,還有天然氣輸送探開發(fā)、生產、集輸和加工銷售:管輸配送環(huán)節(jié)是指通過大直和銷售的和價格稅收的,但基本上是管理條例,沒有一部完整徑高壓管道將天然氣從生產地輸往銷售中心(管輸),再通過的《天然氣法》,立法明顯滯后,政府對天然氣的管制主要依小直徑低壓管線向當?shù)亟K端用戶供氣(配送);而銷售環(huán)節(jié)則靠政策性文件和行政性審批,穩(wěn)定性和透明度不足,再加上沒是指地方銷售體系,是用地方分銷網(wǎng)絡將終端用戶(居民用戶有獨立的規(guī)制監(jiān)管部門,很容易引發(fā)暗箱操作和尋租行為的發(fā)(家庭)、商業(yè)用戶(如批發(fā)和零售商、服務業(yè)、賓館、辦公生,最終導致對監(jiān)管的不利室和公用設施等)、工業(yè)用戶(工廠和礦場)和(發(fā)電廠)與3.公平競爭的市場格局尚未形成管道連接起來的部分雖然通過1998年的產業(yè)結構重組,已形成了三大國家控從整個產業(yè)來看,天然氣產業(yè)的三個環(huán)節(jié)又具備不同特點,股石油公司在陸上、海上的勘探開發(fā)、管道建設、油氣運輸及它們所具有的自然壟斷性質的強弱也是不同的。就天然氣的生產銷售領域相互競爭的格局,但由于這種重組是以行政手段捏合環(huán)節(jié)勘探來看,不具備成本的次可加性,規(guī)模經(jīng)濟也不明顯,也的,三大公司劃地域而治的改革方案,使三大國有石油公司的就是說此環(huán)節(jié)不具備強的自然壟斷屬性。那么對該環(huán)節(jié)的規(guī)制就市場控制力極不均衡。在上游領域,三大國有石油公司之間可以釆取政府放松規(guī)制的做法。而在天然氣的管輸環(huán)節(jié)中,天然“劃地域而治”的做法使行業(yè)的準人尚存在一定的障礙:;礦產氣的輸送有賴于鋪設的管道而進行,管道的鋪設具有巨大的沉許可證管理方式尚未更多地引入市場競爭機制;國外天然氣開沒成本,整個管網(wǎng)由一個企業(yè)經(jīng)營具有明顯的規(guī)模效應,該環(huán)采權依然控制在中石油、中石化等國有企業(yè)手中,民營企業(yè)即節(jié)產業(yè)的成本函數(shù)具有次可加性,所以具有強自然壟斷屬性,使在國外采了氣,也需要過中石油和中石化這道門檻。在下游顯然對該環(huán)節(jié),政府應該實施嚴格規(guī)制。天然氣的銷售環(huán)節(jié)隨領域,天然氣的銷售競爭僅限于中國石油天然氣集團公司和中著用氣需求量的增大,又使銷售呈現(xiàn)多元化,而民用天然氣又國石化集團公司需要政府對其價格維持相對的穩(wěn)定,這個環(huán)節(jié)可以說是融合了4.價格規(guī)制很不完善壟斷和競爭,它既需要放松,又應當存在一定的政府干預,可目前我國的天然氣價格體系包含了定價權屬、定價類別和以采取激勵性的規(guī)制方式。計價方法,且都由政府統(tǒng)一制定,未能將競爭環(huán)節(jié)和論斷環(huán)節(jié)我國天然氣產業(yè)規(guī)制的現(xiàn)狀分開,發(fā)改委對天然氣產品的定價,是按照國際天然氣價格的(一)我國天然氣規(guī)制的體制狀況變化來制定和公布的,并沒有實際完全反映國內市場需求的信計劃經(jīng)濟時代,我國石油天然氣產業(yè)由石油部主管,實施計息,更沒有杜絕三大石油公司在價外加價、搭車收費的壟斷行濟管理體制。198年,按照國際通行的“油公司”模式,我為。天然氣定價機制改革步伐雖已邁出,但市場在價格形成中國石油天然氣企業(yè)成功實施了內部企業(yè)的整體分離與重組。中國的基礎性作用尚未充分發(fā)揮。石油天然氣集團公司(CNPC)于1999年通過分離的方法將集團公5.三大公司自然壟斷業(yè)務和競爭性業(yè)務未能分開,在競爭司內所有石油企業(yè)、煉化企業(yè)、銷售企業(yè)、管輸企業(yè)及科研單位性業(yè)務中制造壟斷分離出來,單獨成立了中國石油天然氣股份有限公司。同時,中天然氣產業(yè)中的自然壟斷性主要集中在天然氣管道輸運領國石油化工總公司也實施了戰(zhàn)略重組,組建了中國石油化工集團域,而天然氣的勘探、開發(fā)和下游的加工、銷售業(yè)務領域則具公司。在我國的天然氣產業(yè)中,存在著集上下游、內外貿和產供有明顯的競爭性。但是,由于中國天然氣產業(yè)是三大石油公司銷于一體的幾家大公司,這些公司之間形成了寡頭競爭格局,但上下游的垂直經(jīng)營,自然壟斷性和競爭性業(yè)務交織在一起,管垂直一體化的國有經(jīng)營體制未能徹底改變道設施幾乎全部掌握在以中石油為主的三大石油公司,三大公(二)目前規(guī)制體制下天然氣規(guī)制存在的主要問題司能憑借自然壟斷業(yè)務來延伸壟斷,并在其產業(yè)內部的產業(yè)鏈1.政出多門,管理重疊,缺乏獨立的規(guī)制機構中調劑利潤,致使在一些競爭性業(yè)務中產品價格嚴重偏離市場目前,中國天然氣產業(yè)政府規(guī)制的范疇涵蓋了資源保護、價格價格和進出口規(guī)制、行業(yè)準入、投資審批以及環(huán)境、安全等多6.資源產地政府對石油產業(yè)政府規(guī)制沒有發(fā)言權方面內容,能對天然氣產業(yè)進行監(jiān)管的部門,除了國家發(fā)改委天然氣產業(yè)的規(guī)制,無論是規(guī)制立法、相關制度規(guī)則的制(下設能源局)的直接管理外,還包括國土資源部等8部委。這定還是規(guī)制的管理和執(zhí)行均由中央政府一手統(tǒng)攬,地方政府即規(guī)制機構的不獨立和規(guī)制政策的制定和實施不分離,在一定使在自身利益嚴重受到侵害時,也無計可施。從市場準入的程度上實際是降低了國家對石油產業(yè)管制的力度和效率,也格規(guī)制到天然氣資源管理、天然氣配售系統(tǒng)均屬于中央政府管影響了國家對能源可持續(xù)利用和平衡發(fā)展的協(xié)調控制轄,地方政府在石,資源產地權2.對天然氣產業(yè)進行規(guī)范、監(jiān)督、指導的法律法規(guī)不健益無法直接得到保中國煤化工地位,在競爭全,缺乏完整的法律基礎性業(yè)務中制造的壟CNMHG很多不利的影現(xiàn)行政府對天然氣產業(yè)的規(guī)制仍然沿用計劃經(jīng)濟時期的做響,地方政府對此卻尢能為力37·Economic Trade Update Mid-journals Sum NO. 169May 2010二、國外天然氣規(guī)制的比較及對我國的啟示業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、政策目標、管理體制框架、法律法規(guī)的硏究和制)國外天然氣產業(yè)規(guī)制的一些特點定。而政府天然氣產業(yè)規(guī)制監(jiān)管部門則主要根據(jù)上下游各環(huán)節(jié)1.美國天然氣產業(yè)的政府規(guī)制特點的技術經(jīng)濟和業(yè)務特點,采取不同的規(guī)制機制,在競爭性業(yè)務第二次世界大戰(zhàn)和兩次石油危機以后,美國政府不斷加強中放開競爭,進行市場準入和價格管制等,在自然壟斷業(yè)務中和改善對本國天然氣產業(yè)的宏觀調控。政府對天然氣產業(yè)的規(guī)則實行政府管制,發(fā)揮規(guī)范、協(xié)調企業(yè)行為和督促企業(yè)自律的制主要呈現(xiàn)以下特點:(1)具體的天然氣資源管理和天然氣配作用。售系統(tǒng)的規(guī)制屬地方政府管轄,由地方天然氣規(guī)制機構具體負(二)建立健全天然氣產業(yè)法律法規(guī)體系責,規(guī)制機構按“上游”和“下游”分設:(2)美國政府規(guī)制盡快出臺《天然氣法》。其內容可考慮包括:(1)確定天然氣產業(yè)的方式主要是根據(jù)法律進行干預:(3)美國政府對天然氣產業(yè)的戰(zhàn)略地位和基本性質;(2)通過立法創(chuàng)立監(jiān)管機天然氣產業(yè)的規(guī)制主要是對天然氣產業(yè)中的“自然壟斷”業(yè)務構;(3)界定自然壟斷領域和競爭領域,對自然壟斷領域實行部分;(4)規(guī)制的內容以價格規(guī)制和準入規(guī)制為主:(5)政監(jiān)管,并將其與競爭性的上游或下游有效分離:(4)監(jiān)管的內府設有獨立的規(guī)制機構容與形式;(5)對天然氣資源的戰(zhàn)略性安排:(6)應對油氣2.英國天然氣產業(yè)的政府規(guī)制特點危機的緊急措施。從1986年起,政府對天然氣下游領域進行了全面改革,對對原(三)打破行政壟斷和市場分割,實施分類規(guī)制改革,培先由國家經(jīng)營的國家天然氣公司實施私有化改造:(1)對天然氣市育市場競爭場供應實施放松規(guī)制;(2)對產業(yè)上下游業(yè)務實施分類管制。英國應借鑒國外改革的經(jīng)驗,根據(jù)我國天然氣產業(yè)特征和發(fā)展在充分放開上游天然氣市場價格的同時,目前依然保留了對下游天然階段逐步將自然壟斷性業(yè)務從競爭性業(yè)務中分離出去進行分類氣管輸服務費率和收費市場費率的密切規(guī)制;(3)制訂了天然氣規(guī)制,競爭性業(yè)務放開市場準入,建立公平有序的競爭秩序行業(yè)政府規(guī)制的相關法律法規(guī);(4)設立了獨立的規(guī)制機構。形成多元化發(fā)展的格局。在自然壟斷性業(yè)務環(huán)節(jié)加強監(jiān)管,防3.阿根廷天然氣產業(yè)的政府規(guī)制止濫用壟斷優(yōu)勢,確保管道運輸?shù)陌踩头€(wěn)定,保證對第三方概括阿根廷天然氣產業(yè)規(guī)制的特點主要有:(1)有獨立提供非歧視性管道接入,保證整個市場的公平競爭。在有條件的規(guī)制機構;(2)對天然氣產業(yè)的競爭性業(yè)務和壟斷性業(yè)務實的情況下可引入一定程度的競爭,以最大程度地降低壟斷造成施分離:(3)對國有石油公司實施私有化改造;(4)制訂了的效益損失?！短烊粴夥ā贰Ｔ摲鞔_規(guī)定了行業(yè)規(guī)制原則、規(guī)制范圍、新(四)進行科學合理的市場進入規(guī)制建規(guī)制機構的組織結構、規(guī)制職責、規(guī)制程序以及對違規(guī)行為為更好地在油氣勘探領域創(chuàng)造競爭的格局,加大我國天然的處罰等。氣勘探的力度和效率:一要對天然氣資源勘探開發(fā)的許可證審4.俄羅斯天然氣產業(yè)的規(guī)制特點批權和監(jiān)督權,應集中在一個部門(專職管制石油機構),便俄羅斯天然氣產業(yè)的規(guī)制體制與我國類似,基本屬于國于政府在管理的過程中統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一管理;二要縮短許可證有企業(yè)形式的垂直一體化經(jīng)營方式。前蘇聯(lián)解體后,在后來的的有效期,最好控制在3年~5年:三要為了防止因大量企業(yè)進轉軌過程中,俄羅斯逐步將原本只屬于產業(yè)部職能的規(guī)制權利入勘探領域,技術和實力參差不齊而濫勘濫采的現(xiàn)象出現(xiàn),應分離出去,在不同的權力機構之間進行分配,各產業(yè)部仍然負對市場中的企業(yè)進行動態(tài)管理責執(zhí)行國家政策,進行行業(yè)管理,專門的規(guī)制機構(能源委員(五)將中央政府對天然氣產業(yè)規(guī)制的具體職能限于政策會)負責制定產品(服務)價格。但是,鑒于天然氣工業(yè)的特制定及宏觀管理,將天然氣產業(yè)具體規(guī)制職能移交給地方政府點,俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司保留了前蘇聯(lián)時期形成的統(tǒng)我國的石油產業(yè)規(guī)制改革完全可以借鑒發(fā)達國家成熟的經(jīng)供氣系統(tǒng),并繼續(xù)實行對天然氣的生產、管輸和銷售產業(yè)壟斷驗,同時結合我國的實際,發(fā)揮地方政府在石油產業(yè)規(guī)制改革經(jīng)營模式。中的作用。在政策制定部門和執(zhí)行部門職能完全分離后,規(guī)制(二)國外天然氣產業(yè)規(guī)制的比較及對我國的啟政策的制定部門由政府管轄的集中統(tǒng)一的部門予以處理,石油從天然氣產業(yè)規(guī)制的國際比較來看,除俄羅斯政府依然產業(yè)政府規(guī)制的具體職能逐步向地方政府規(guī)制部門轉移。這樣維持對天然氣產業(yè)的完全壟斷規(guī)制模式外,美國、英國和阿根來,既可以讓規(guī)制更加直接、高效,又可以使資源產地的資廷政府對天然氣產業(yè)實施的規(guī)制基本上屬于不斷引入競爭的逐源得到有效保證,還能更好地發(fā)揮地方政府的積極性和作用。步放松的規(guī)制模式,比如都設立了獨立的規(guī)制機構、都通過立法對產業(yè)實施規(guī)制,規(guī)制的重點都集中在天然氣產業(yè)的自然壟魯支斷業(yè)務上以及對國有公司都實施了私有化改造等,這些改革呈1劉春字新疆石油產業(yè)發(fā)展研究隊新疆人民出版社x008現(xiàn)的直接效果是天然氣價格持續(xù)下降,產品與服務質量顯著提楊風玲天然氣產業(yè)中下游領域的自然壟斷性天然氣工業(yè)201:1213各類消費不斷增加,全國供需基本平衡。這些規(guī)制措施對即時 is Market deck和 ment in the United Kingdoen's Natur( Gas Industry. World Bank Policy我國天然氣的規(guī)制改革都有積極的借鑒意義,但相比較于西方 Stephen Breyer, Paul W. MacAvoy The Natural Gas Shortage and The Regulation of Natural Gas發(fā)達國家而言,我國天然氣產業(yè)的規(guī)制實踐起步較晚,天然氣 Producers[l-Harvard Law Review9419418產業(yè)規(guī)制中還存在著體制、價格等一系列問題,這些都束縛著丙石興春,李吟天中國天然氣工業(yè)發(fā)展研究隊北京:石油工業(yè)出版社2031-1!我國天然氣產業(yè)的健康發(fā)展。要解決這些問題,僅僅照搬國外悶楊麗萍郭廣珍天然氣產業(yè)的規(guī)制和改革研究山東科技大學學報x0409101的成功模式是遠遠不夠的,要在借鑒西方發(fā)達國家成功經(jīng)驗的同時,結合我國天然氣產業(yè)的具體發(fā)展情況,對天然氣的政府作者簡介規(guī)制進行改革,找到自己的發(fā)展模式。閆澤武,新疆發(fā)改委經(jīng)濟研究院副院長三、對我國天然氣規(guī)制改革的思考劉春宇,新疆大學理論經(jīng)濟學博士后科研流動站博士后,現(xiàn)供職于新疆發(fā)改委經(jīng)濟研究(一)完全分開天然氣產業(yè)政策的制定部門與監(jiān)管部門的職能我國天然氣產業(yè)的管理呈多部門分散態(tài)勢,綜合性和長遠性較差,為此,應借鑒北美經(jīng)驗將分散在多個部門的石油產業(yè)中國煤化工的管理職能分離出來進行重新整合,將政策制定部門和規(guī)制監(jiān)CNMHG管部門完全分開,政策制定部門的職能主要為加強對天然氣產