2008年7月.河南社會科學Ju.,2008第16卷第4期HENAN SOCIAL SCIENCESVol.16 No.4河南省環(huán)境保護政策分析蔡紅霞(河南省社科規(guī)劃辦,河南 鄭州450003 )摘要:河南省環(huán)保工作大致經歷 了四個階段,形成了一個完整的政策體系。但在環(huán)保政策實施貫徹過程中,也經常會遇到種種障礙,許多好政策半途而廢。完善環(huán)境保護政策體系,就要建立和完善生態(tài)環(huán)境保護責任制,嚴格執(zhí)行環(huán)境保護制度,建立健全環(huán)境決策聽證制度,加強政府調控能力建設。關鍵詞:環(huán)境保護;政策分析;河南省中圖分類號:C913文獻標識碼:A文章編號:1007- _905X ( 2008 )04 -0224- -03環(huán)境政策是指按照市場經濟規(guī)律的要求，運用價格、稅監(jiān)督,政府負責,各部門分T協作,環(huán)保部門統(tǒng)- - 監(jiān)督管理,社收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段.調節(jié)或影響市場主體會公眾積極參與”的環(huán)境保護工作機制逐步形成。2002年,河的行為,以實現經濟建設與環(huán)境保護協調發(fā)展的政策手段。它南省召開第五次全省環(huán)境保護會議,對“十五”期間河南省環(huán)以內化環(huán)境成本為原則，對各類市場主體進行基于環(huán)境資源境保護工作進行了全面部署提出了“到2005年建立起較為利益的調整，從而建立保護和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵和完善的適應社會主義市場經濟體制和我省環(huán)境保護需要的環(huán)約束機制"。制定和實施環(huán)境保護政策,對于增強可持續(xù)發(fā)展境管理體系”的目標。能力,改善生態(tài)環(huán)境.提高資源利用效率.促進人與自然的和(三)創(chuàng)新發(fā)展階段( 2006年至今)諧共處,把我省建設成為農業(yè)先進、工業(yè)發(fā)達.政治民主、文化2006年,河南省召開第六次環(huán)境保護會議.發(fā)布了《貫徹繁榮.社會和諧.環(huán)境優(yōu)美人民富裕的新河南,具有重要的實國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定的實施意踐價值和理論意義。見》,提出了河南省“十一五”時期環(huán)境保護的總體目標,間南省環(huán)境保護政策進人創(chuàng)新發(fā)展階段。-、河南省環(huán)境保護政策的發(fā)展演變二、河南省環(huán)境保護政策的制度框架河南省環(huán)保工作大致經歷了四個階段。(一)框架形成階段( 1984- 1996年)諾斯認為.制度就是社會的游戲規(guī)則.是為決定人們的相1984年3月,河南省第一次環(huán)境保護會議召開，我省環(huán)互關系而人為設定的-些制約"。政策的有效推行.必須依靠境保護政策開始起步。這次會議制定了貫徹實施國家環(huán)保方有效的制度框架作支撐,沒有有效的制度框架.政策就難以得針.政策的措施和辦法.全省環(huán)保工.作轉入“以防為主,以管到認真執(zhí)行,就會流于形式。制度框架是環(huán)保政策得以有效實促治.綜合治理污染”的新階段.城市環(huán)境綜合整治開始起施的條件和載體。我省環(huán)境保護政策大體可分為技術政策經步。1986 年3月,我省第二次環(huán)境保護會議召開,環(huán)境保護濟政策和行政管理政策三大類。這三大類政策有機結合,相輔工作機構得到加強。1991 年，我省第三次環(huán)境保護會議召相成,構成一個完整的政策體系。開,環(huán)境保護工作逐步走上法律化.制度化軌道.開始實施環(huán)技術政策是指借助那些能提高生產力又能把對環(huán)境的污境保護目標責任制等五項新的管理制度，環(huán)境管理T.作得到染和生態(tài)破壞控制到最小限度的科學技術來誘導、約束和協進一步加強。這一時期.我省環(huán)境保護政策的基本框架開始調人們生產活動的政策.例如,為了防止大氣污染而制定的改形成。革城市燃料結構、改造鍋爐.開展消煙除塵、發(fā)展集中供熱.實(二)機制形成階段( 1996- -2005 年)行熱電聯合等政策。1996年8月,河南省第四次環(huán)境保護會議召開,進-步經濟政策是利用經濟杠桿的原理,利用經濟規(guī)律,促進確立了環(huán)保在全省國民經濟與社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，明確和誘中國煤化，工保護的要求。例如,為了全省跨世紀環(huán)境保護工作的任務和目標，“黨委重視,人大了促標排放污染物實行排fHCNMHG收稿日期:2008-03-20作者簡介:蔡紅霞(1976- ),女,河南平頂山人,河南省社科規(guī)劃 辦干部。.224.污收費,對綜合利用“三廢"取得經濟效益和社會效益的項就是在這種過渡狀態(tài)的經濟體制中實現的。但是.從可持續(xù)發(fā)目實行優(yōu)惠和獎勵，對污染危害造成的損失由污染者賠償展的角度看.這個過渡狀態(tài)的一些階段性特征.對環(huán)境保護工。作具有特別不利的影響。行政管理政策是國家通過多級行政管理機關，運用多種(二)經濟行為政績化手段自上而下為管理環(huán)境保護事業(yè)而制定的行為準則。例如，政企不分對市場競爭和企業(yè)活力的影響已被公認,它對誰污染誰治理.新建、擴建、改建的建設和技術改造必須執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展的破壞也是明顯的。政府參與企業(yè)經營越多,企“三同時”,經濟建設、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境建設上做到“三同步”，業(yè)經濟活動便越帶有政府官員的味兒,以“短期任期內的政對污染嚴重已無法處理的企業(yè)實行關停.并、轉、遷等。而這績”要求各級干部的體制很難避免。以“政績制度"為代表一切必須依法來進行管理。的“官辦市場經濟"與可持續(xù)發(fā)展要求間的矛盾正變得越來目前我省已經形成以三項政策(“預防為主，防治結越難以協調:“政績”誘導或強迫出現經濟短期行為。不僅如合”、“誰污染.誰治理" .“強化環(huán)境管理”)、八項制度(環(huán).此,許多經濟現象往往連這都不如，而是“非經濟的短期行境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、環(huán)境保護目為”。有人這樣說:“資本家要的是能放進口袋里的錢,而我標責任制.限期治理制度城市環(huán)境綜合整治定量考查制度、們要的是可以寫在紙面上的政績?！边@種便于宣傳和匯報的污染集中控制制度.排污許可證制度)為核心的環(huán)境政策框成績往往是經濟 上的自殺行為.連企業(yè)“自身的可持續(xù)”都架。我省還形成了成熟的環(huán)保工作機制(黨委重視,人大監(jiān)不管不顧，更談不上對其帶來的環(huán)境污染、資源破壞等事情督,政府負責,各部門分T.協作,環(huán)保部門統(tǒng)- - 監(jiān)督管理,社會的關心了。公眾積極參與)。同時.我省的環(huán)保工作每深入一步都及時制(三)政府功能經濟化定和實施與之相適應的環(huán)境保護政策。如:在單項治理階段，政府各部門行政性分工完全是由社會需要決定的，但由制定了“三同時"政策.并取得丫明顯的成效.而進入綜合治于種種原因，它們一個個越來越具有獨立的利益,甚至有了市理階段后.光有這項政策就不夠了,于是又制定更為詳細全面場功能。這就造成了“部門利益大于國家利益”的事實。這表的政策(環(huán)境影響評價政策以及污染物排放總量控制的政策現在大到與其他部門爭權奪利,小到搞權錢交易.而它們本來等),保證了環(huán)境綜合治理的實施。所承擔的任務職責反而成了第二位的。十幾年來經濟改革取此外在運用環(huán)保政策時.應結合實際與其他政策配套使得許多進展,但政府白身的改革是最為落后的環(huán)節(jié):許多機構用。某項政策實施效果不理想,并不一定是這項政策本身不切沒精簡反而變相擴大了,行政責任變成了有償服務。對那些含實際，而往往是由于政策不配套的緣故。一旦政策配套,局面金斌較高的事(例如收費發(fā)許可證、花錢搞大工程)爭相認立刻改觀。例如,為了減輕大氣污染.制定了積極推廣型煤的領,而對事關大局卻無小私利的事(例如奠定和加強法治基技術政策,但是,光有這項技術是不夠的,還需要加強行政管礎.徹底解決利益糾紛、為長遠的潛在的危機研究對策等)卻理,要有相應的行政管理政策。然而,實踐證明,有了這兩項政多有推諉。 少數城市高層管理部門甚至在企業(yè)發(fā)展與環(huán)境保策,仍往往不能奏效,還是推廣不開。因為推廣型媒同時又是護發(fā)生矛盾時,不顧環(huán)境代價,袒護污染者。他們規(guī)定- -些土-項經濟工作,必然要受到經濟規(guī)律的支配,即要制定相應的 政策，對部分企業(yè)掛牌保護，對環(huán)境管理部1 ]的T.作橫加干經濟政策，來激發(fā)煤建公司的經營積極性，使它獲得經濟效涉.甚至提出“先上車,后補票”,表面上看工作靈活,解放思益，同時也需要對企業(yè)和用戶進行經濟補償。推廣型煤是如想 ,實際上剝奪了環(huán)保部門依法辦事的權力。此，其他政策制定和實施也大致如此。(四)政策性失調河南在改革開放過程中.在執(zhí)行中央政策時,出現某些政三環(huán)境保護政策實施中的障礙策性失調,成為環(huán)境保護的制約因素。突出表現在:注重經濟我省在環(huán)保政策實施貫徹過程中，經常會出現影響、干增長數量,輕視經濟增長質量和效益,從而導致粗放型增長方擾阻礙甚至破壞政策實施執(zhí)行的現象.使許多好政策廢之于式長期無法改變,致使企業(yè)污染嚴重;注重經濟開發(fā)建設,輕中道。主要存在以下幾種障礙:視環(huán)境與社會保障,致使形成對自然資源掠奪式開發(fā).破壞資(一)條塊分割源及生態(tài)環(huán)境;注重設備投入,輕視經營.管理,致使-些城市由于傳統(tǒng)行政管理體制、陳舊的管理模式的長期存在,政和企業(yè)環(huán)保設備不能正常發(fā)揮作用。府職能不能從根本.上轉變.致使環(huán)保部門與發(fā)展部1 ]相脫節(jié)，(五)違法成本過低各部門名為分工實為分家,各自為政;環(huán)保部門“太軟" ,發(fā)展市場經濟條件下,企業(yè)的首要目的是獲得利潤。受經濟利部門“太硬”。這表明我省的環(huán)境與發(fā)展還處在前者隨著后者益驅使,個別企業(yè)違法排污、破壞環(huán)境的行為符合經濟人理性轉的“末端治理”、“事后彌補”的階段。政府各部門名為分工選擇。但是,環(huán)境法制建設滯后.企業(yè)違法成本過低.違法利益實為分家,部門利益大于國家利益,各自為政地發(fā)出互相矛盾大于守法利益,致使許多企業(yè)不惜鋌而走險.寧愿違法排污，或互相重疊的指令.令基層既苦于應付,又有大最漏洞可鉆。交納罰款，也不愿意建設與運行污染治理設施。資料顯示，目這涉及更為普遍也更為深刻的體制問題，它是與向市場經濟前我國環(huán)境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代過渡的過程相關聯的。目前中國既不是完全的市場經濟,也不價的2中國煤化工只霜偷排- -兩天,其是完全的計劃經濟.而是一種在很大程度 上“由行政部門充YHCNMHG違法行為而承擔的當或支配經濟主體的市場經濟”。中國幾十年來的經濟增長處 罰4。.225.了協調利益、平衡關系、追求發(fā)展。因此.對某項重大政策及.四、完善環(huán)境保護政策體系的措施決定.要在全省計劃城建財政.宣傳等部門和相關學者等范(一)建立和完善生態(tài)環(huán)境保護責任制圍內進行決策聽證。環(huán)境決策聽證制度要納人政府議程,要從地方各級政府各部f ]應把對本轄區(qū)、對本行業(yè)和本系統(tǒng)可持續(xù) 發(fā)展的角度,從子孫后代的發(fā)展考慮.對重大政策及決生態(tài)環(huán)境保護的責任落到實處。明確資源開發(fā)單位.法人的生策 特別是有可能危及環(huán)境安全的.造成環(huán)境污染破壞生態(tài)態(tài)環(huán)保責任,實行嚴格的考核獎罰制度。將環(huán)境保護作為考平衡 造成資源破壞和浪費的重大決策必須進行聽證。這種決核領導干部工作政績的一項重要指標，堅決實行“一票否決策聽證要廣 泛征求群眾的意見.反映民眾的意愿,絕不能走過制”。對于嚴格履行職責,在生態(tài)環(huán)境保護中作出重大貢獻的場 ,更不能置人民的利益于不顧,為了一時的政績、眼前的利單位和個人,應給予表彰和資金獎勵。對于失職.瀆職,造成生益 .或為迎合某些領導者的意愿行事。同時.決策聽證要建立態(tài)環(huán)境破壞的,除進行經濟和行政處罰外,還應依照有關法律完善的監(jiān)督和制衡機制.使環(huán)境聽證落到實處。法規(guī)追究責任。打破部門分制、環(huán)保部門孤掌難鳴的格局,理(四)加強政府調控能力建設順環(huán)境保護與發(fā)展部門的關系，把環(huán)保職責分解到環(huán)保、計加強對制度選擇和政策評價的“決斷能力”,包括三個基劃、工商管理、公安、城建等部門,進一一步健全完善環(huán)保工作運本 要素.即選擇政策的方向、選擇政策的力度、選擇政策的時行機制并列人政府的政策體系，建立必要的細致的可操作性機, 三者的綜合表現.是決斷能力建設水平的總標志。加強對強的政策執(zhí)行和監(jiān)督機制。整體發(fā)展和區(qū)域經濟的“組織能力”。對整體發(fā)展和區(qū)域經濟(二)嚴格執(zhí)行環(huán)境保護制度的“組織能力”是指對于發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展模式和發(fā)展步驟的把嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，切實嚴格按照環(huán)境影響評握 程度和實現程度。加強對社會行為和公眾意識的“引導能價管理程序進行，任何單位和個人不得以任何理由拒絕或逃力" ,應用制度、法律.道德等手段,提高政府的凝聚力。加強避環(huán)境影響評價而擅自開發(fā)、建設、生產,違反者要嚴格按照對不同群體 和利益主體的“協調整合能力”, 即運用人際關系有關環(huán)保法律.法規(guī)進行處理;嚴格執(zhí)行“三同時”制度.制定的協調， 利益主體.社會階層的共建共享達到整體效益最大具體的管理辦法，將其按年度統(tǒng)計的制度納人統(tǒng)計報表制度化。 加強對全體公民和企業(yè)發(fā)展的“服務能力”,以提高政府內,加強同各部門的協作配合.建立“三同時”的職能機構或效率、推進廉政建設.建立新型管理模式為中心.對環(huán)保企業(yè)專職人員隊伍;嚴格執(zhí)行排污收費制度,利用價值規(guī)律,通過和社會公眾開展 積極主動的、富有創(chuàng)新思想的服務,提高政府征收排污費.給排污單位以外在的經濟壓力,促進污染治理,的服務能力。并由此帶動企業(yè)內部的經營管理，節(jié)約和綜合利用資源,堿少或消除污染物的排放.實現保護和改善環(huán)境的目的,以保障社參考 文獻:會經濟持續(xù)、穩(wěn)定.健康發(fā)展;嚴格執(zhí)行城市環(huán)境綜合整治定[]潘 岳.七項環(huán)境經濟政策當先行[].黨政干部文摘,2007,量考核制度,運用系統(tǒng)工程理論和方法,采取多目標、多層次.(10):20- -24.的綜合手段和措施,對城市環(huán)境進行綜合管理、控制,以最小(2]王永 蘇“十五”期間河南省環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略[J].投人換取環(huán)境質量優(yōu)化,做到“經濟建設城鄉(xiāng)建設、環(huán)境建河南科技,2002,(9):19- -22.設同步規(guī)劃.同步實施.同步發(fā)展”;嚴格執(zhí)行污染集中控制[3]盧 現祥,新制度經濟學[M]武漢:武漢大學出版社,2004.制度.根據規(guī)劃對已經確定的重點控制對象進行集中治理,把[4曹鳳中 ,李華友.完善與創(chuàng)新環(huán)境經濟政策是我國經濟發(fā)展分散的人力.物力、財力集中起來.重點解決最敏感或老大難的必然[J]黑龍江環(huán)境通報,2007,(4):1-6.的污染問題。[5]鄧澤延,周明.完善我國環(huán)境行政管理綜合決策機制的探討(三)建立健全環(huán)境決策聽證制度[J.廣州環(huán)境科學,2006,(12):16- -19.環(huán)境決策是指在決策過程中對環(huán)境、經濟和社會發(fā)展進責任編輯姚佐軍行統(tǒng)籌兼顧.綜合平衡科學決策。環(huán)境決策的功能主要是為( E- mail:yuid@163.com )中國煤化工MYHCNMHG.226.