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以下為正文
上訴人（原審被告）常州市生態(tài)環(huán)境局，住所地常州市龍城大道1280號2號樓B座5樓。
委托代理人郝秀鳳，北京市盈科（常州）律師事務所律師。
委托代理人胡彥卓，北京市盈科（常州）律師事務所實習律師。
被上訴人（原審原告）常州市金壇博大陶粒制品有限公司，住所地常州市金壇區(qū)薛埠鎮(zhèn)曙光新村。
上訴人常州市生態(tài)環(huán)境局因環(huán)境保護行政處罰一案，不服江蘇省溧陽市人民法院（2018）蘇0481行初78號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2019年5月6日組織聽證審理了本案。上訴人常州市生態(tài)環(huán)境局委托代理人郝秀鳳、胡彥卓、行政機關負責人副局長郁建、被上訴人常州市金壇博大陶粒制品有限公司法定代表人王謀泉及其委托代理人眭志云到庭參加訴訟。2019年1月11日，中共常州市委辦公室、常州市人民政府辦公室發(fā)出通知，《常州市機構改革方案》已經(jīng)省委、省政府批準，原常州市環(huán)境保護局機構改革調(diào)整更名為常州市生態(tài)環(huán)境局，本院據(jù)此變更上訴人名稱為常州市生態(tài)環(huán)境局。本案現(xiàn)已審理終結。
原審法院查明，2017年6月16日，原告單位向常州市金壇區(qū)環(huán)境保護局薛埠監(jiān)察中隊提交情況說明報告一份，該報告載明：我司坐落薛埠陶粒廠雨污分離池因于2017年6月9日至6月11日下大雨，導致薛埠河水漲至我廠雨污分離池，造成雨污分離池坍塌，我廠的雨水排放口出現(xiàn)少量雨水直接排放到薛埠河道，我司及時采取措施，平整雨污分離池基礎，及時請設計部門重新設計重建雨污分離池。
2017年6月29日，被告市環(huán)保局到原告單位現(xiàn)場檢查并制作現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄。根據(jù)筆錄顯示，現(xiàn)場接待人王謀泉稱，公司主要從事生產(chǎn)、銷售陶粒、陶沙制品等新型建材的銷售，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的水膜除塵廢水經(jīng)沉淀池沉淀后回用，生活污水接入城鎮(zhèn)管網(wǎng)；項目2條雙筒回轉窯生產(chǎn)線產(chǎn)生的燃燒廢氣經(jīng)水膜除塵設備處理后經(jīng)16米高排氣筒排放。位于廠區(qū)沉淀池北側、薛埠河邊的雨水收集池坍塌，現(xiàn)雨水通過原雨水管道直接排至薛埠河?，F(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)：①2條雙筒回轉窯生產(chǎn)線，1條在生產(chǎn)，配套建設的廢氣處理設施運行；1條停產(chǎn)；②生產(chǎn)中產(chǎn)生的陶粒、陶沙在廠區(qū)東南角露天堆放，未采取密閉、圍擋、遮蓋等措施，廠區(qū)地面粉塵較大；③水膜除塵廢水通過軟管經(jīng)地面明渠排入沉淀池，經(jīng)沉淀后通過泵送入除塵器回用，與環(huán)評驗收意見“水膜除塵廢水經(jīng)處理后與生活污水一起接入茅東污水處理廠處理”不一致；④廠區(qū)沉淀池北側、薛埠河邊有1排放口，有水慢慢滲出，滲漏至廠區(qū)北側的薛埠河，水質感官呈黃褐色。
同日，常州市金壇區(qū)環(huán)境監(jiān)測站現(xiàn)場對該排放口外排污水進行采樣。經(jīng)監(jiān)測，結果表明該排放口外排污水中化學需氧量濃度為694mg/L，總磷濃度為1.37mg/L，均超出GB8978-1996《污水綜合排放標準》中表4的一級標準限值。
2017年7月14日，被告再次到原告單位檢查，并制作現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄，現(xiàn)場檢查時，企業(yè)處于停產(chǎn)，雨水收集池正在整改，陶?；剞D窯處于養(yǎng)護狀態(tài)，有冷卻水溢出，經(jīng)地面流至雨水管網(wǎng)。同日，被告向原告送達了《常州市環(huán)境保護局責令改正違法行為決定書》（常環(huán)察改[2017]49號），責令原告立即停止以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物。
2017年8月14日，被告對原告單位就《常州市環(huán)境保護局責令改正違法行為決定書》（常環(huán)察改[2017]49號）的執(zhí)行情況進行督查，并制作現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄?，F(xiàn)場檢查時，該單位車間未生產(chǎn)，廠區(qū)沉淀池北側已重建恢復雨水收集池，非法定排放口已封堵。
2017年10月21日，被告向原告送達《行政處罰聽證告知書》（常環(huán)罰告[2017]78號），告知原告違法事實、處罰依據(jù)和擬作出的處罰決定，并告知有權進行陳述、申辯和要求聽證。2017年10月23日，原告提出聽證申請，具體申辯意見為：1、被告檢查時發(fā)現(xiàn)的排放口自建廠時就存在，雨污循環(huán)水池坍塌系由于大暴雨影響，屬于自然災害，不是原告故意為之，原告已在第一時間向金壇區(qū)環(huán)境保護局薛埠中隊匯報，并組織搶建，正常排污不會緩慢滲水，并非故意排放污水，外排水也不是原告單位生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污水；2、法律適用與事實不符，《中華人民共和國水污染防治法》第七十五條第二款是指故意排放污水，該雨水口滲出的水不是原告單位故意排放的污水，金壇區(qū)環(huán)保局驗收時同意原告在雨水收集池滿后可以排放到河水中；3、處罰金額過高。被告于2017年11月3日召開聽證會。
2017年11月20日，被告作出常環(huán)行罰[2017]87號行政處罰決定書，該決定書載明：2017年6月29日，我局現(xiàn)場監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)你單位廠區(qū)沉淀池北側有一非法定排放口，有水緩慢滲出，水質感官呈黃褐色。常州市金壇區(qū)環(huán)境監(jiān)測站對該排放口外排污水進行采樣。經(jīng)監(jiān)測，結果表明該排放口外排污水中化學需氧量濃度為694mg/L，總磷濃度為1.37mg/L，均超出GB8978-1996《污水綜合排放標準》中表4的一級標準限值。2017年7月14日，我局向你單位送達了《常州市環(huán)境保護局責令改正違法行為決定書》（常環(huán)察改[2017]49號），責令你單位立即停止以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物……你單位在非法定排放口超標排放水污染物的行為屬于以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物，該行為違反了《水污染防治法》第二十二條第二款：“禁止私設暗管或者采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”的規(guī)定……《水污染防治法》第七十五條第二款規(guī)定：“除前款規(guī)定外，違反法律、行政法規(guī)和國務院環(huán)境保護主管部門的規(guī)定設置排污口或者私設暗管的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責令限期拆除，處二萬元以上十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；私設暗管或者有其他嚴重情節(jié)的，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門可以提請縣級以上地方人民政府責令停產(chǎn)整頓”……我局決定對你單位以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物的行為，處以罰款拾萬元。
另查明，2016年，常州市金壇區(qū)環(huán)境保護局出具關于金壇市博大陶粒制品有限公司“年產(chǎn)10萬立方污泥陶粒生產(chǎn)線項目”竣工環(huán)境保護“三同時”驗收意見，該驗收意見顯示：……1、廢水本項目實行“雨污分流”、雨水經(jīng)雨水管網(wǎng)收集后就近排入水體；水膜除塵廢水經(jīng)處理后與生活污水一起接入茅東污水處理廠處理……四、建議和要求……規(guī)范設置廢氣、雨水排放口標志牌，進一步完善堆場設置、加強管理……“年產(chǎn)10萬立方污泥陶粒生產(chǎn)線項目”通過竣工環(huán)境保護驗收并投入正式生產(chǎn)。
原審法院認為，應受環(huán)境行政處罰的行為，必須包括行為違法和主觀上有過錯兩個條件；其中，主觀上有過錯，分故意和過失兩種。本案中，對于“禁止私設暗管或者采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”的理解和適用，從文義解釋和立法原意出發(fā)，“私設”是指私自設立，“規(guī)避”是指設法避開，“規(guī)避監(jiān)管”的表述方式在主觀上應屬于故意。故行政機關依據(jù)前述條款作出行政處罰時，行政相對人應當同時具備行為違法和主觀故意的兩個構成要件。
本案中，被告單位在行政處罰決定書中，認定原告單位“在非法定排放口超標排放水污染物的行為”屬于“以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”。一方面，原告單位在雨污分離池坍塌后，未及時采取措施，抱有僥幸心理，仍開設1條生產(chǎn)線生產(chǎn)，導致水污染物經(jīng)雨水管道排入薛埠河是事實，故被告認定原告單位存在“在非法定排放口超標排放水污染物的行為”，并無不當。另一方面，對于前述行為是否屬于“以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”的范疇：第一、雨污分離池坍塌屬于偶發(fā)性事件，原告單位也主動向環(huán)保部門匯報了相關情況，不存在隱瞞雨水管道分離的事實，也沒有采取連接管道等主動行為利用雨水管網(wǎng)排放廢水；第二、并無證據(jù)顯示原告單位的生產(chǎn)行為會導致冷凝水本身相關排放指標超標，或需要設置專門的排污口用于冷凝水或其他廢水的排放，原告單位并無私設暗管或者規(guī)避監(jiān)管來排放廢水的動機；第三、冷凝水與場地內(nèi)粉塵等物質混合后，形成的水污染物，通過偶然分離的雨水管道排入薛埠河，其污染結果具有不可預見性；綜上，結合違法行為的偶發(fā)性、行為實施的消極性、危害結果的不可預見性等方面因素，本院認為原告單位在雨水分離池坍塌后怠于修復，導致水污染物流入薛埠河，其行為確實具有違法性，且造成損害結果，但其主觀上不具有逃避監(jiān)管的故意，客觀上也沒有主動實施規(guī)避監(jiān)管行為，不屬于“以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”的范疇。
綜上所述，被告作出的常環(huán)行罰[2017]87號行政處罰決定書適用法律、法規(guī)錯誤，應當予以撤銷。
應當提請行政機關注意的是，在作出行政處罰時必須全面認定行政違法行為，包括違法行為的客觀要件和主觀要件，不能忽略了行為人的過錯形式，片面地根據(jù)污染行為的外在表現(xiàn)形式作出認定。
為此，本案經(jīng)本院審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條之規(guī)定，判決如下：撤銷被告常州市環(huán)境保護局作出的常環(huán)行罰[2017]87號行政處罰決定書。案件受理費50元，由被告常州市環(huán)境保護局負擔。
上訴人常州市生態(tài)環(huán)境局上訴稱，一、其對被上訴人的處罰符合法律規(guī)定。二、被上訴人主觀上具有“以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”的故意。被上訴人在2017年6月11日已經(jīng)發(fā)現(xiàn)雨水分離池坍榻，雖然雨水分離池坍榻確有偶然性，被上訴人也履行了報告義務，但并未采取立即停止生產(chǎn)、封堵排放口等快捷有效的應急防范措施，以阻止水污染物的排放，造成了污染環(huán)境的后果。三、被上訴人客觀上實施了“在非法定排放口超標排放水污染物”的行為。被上訴人項目環(huán)保驗收意見明確：本項目實行“雨污分流”，雨水經(jīng)管網(wǎng)收集后就近排入水體，水膜除塵廢水經(jīng)處理后與生活污水一起接入茅東污水處理廠處理。據(jù)此，雨水管網(wǎng)不應有生產(chǎn)廢水外排，而事實上根據(jù)被上訴人的雨污管網(wǎng)圖，被上訴人生產(chǎn)過程中的循環(huán)冷卻水與水膜除塵水均可通過雨水管網(wǎng)進入雨污分流池，經(jīng)沉淀后排放。2017年6月29日，上訴人現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)被上訴人仍在生產(chǎn)，且有污水外排并超標；7月14日，現(xiàn)場檢查時仍發(fā)現(xiàn)廠區(qū)有冷卻水溢出，經(jīng)地面流至雨水管網(wǎng)，被上訴人的整改措施仍未到位。四、原審判決適用法律錯誤。原審判決對《中華人民共和國水污染防治法》第二十二條第二款規(guī)定的“私設”、“規(guī)避”、“規(guī)避監(jiān)管”的理解與適用解釋沒有法律依據(jù)。綜上，上訴人對被上訴人作出的處罰事實清楚、程序合法、適用法律正確；原審判決適用法律錯誤、認定錯誤，請求本院撤銷原審判決；維持上訴人作出的常環(huán)行罰[2017]87號行政處罰決定書；本案訴訟費用由被上訴人承擔。
被上訴人常州市金壇博大陶粒制品有限公司在二審期間答辯稱，其無“以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”的主觀故意；原審判決認定正確、適用法律正確；上訴人對其作出的處罰無事實依據(jù)和法律依據(jù)。請求本院駁回上訴人的上訴請求。
當事人向原審法院提交的證據(jù)已隨卷移送本院。經(jīng)審查，原審判決對本案證據(jù)的認定正確。本院據(jù)此確認的案件事實與原審判決無異。
本院認為，被上訴人發(fā)現(xiàn)雨水分離池坍榻這一偶然事故發(fā)生后，作為防止水污染責任主體單位，應當及時采取立即停產(chǎn)、封堵排放口等防止水污染物外排的相應措施，而被上訴人僅報告環(huán)保部門，未及時采取防止水污染物外排相應措施的行為，是放任水污染物外排、放任水污染后果的行為，被上訴人應當承擔相應的被處罰責任；上訴人對被上訴人的上述行為，在查清事實、予以定性的基礎上，作出處罰是依法履行水污染監(jiān)管職責的行為。根據(jù)原環(huán)保部關于《水污染防治法》第二十二條有關“其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”及相關法律責任適用問題的復函（環(huán)函[2008]308號）：“以下幾種情形可以理解為屬于‘采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物’:3.在雨污管道分離后利用雨水管道排放廢水；4.其他擅自改變污水處理方式、不經(jīng)法定排放口排放廢水等規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”。被上訴人雨污管網(wǎng)圖顯明，被上訴人生產(chǎn)過程中的循環(huán)冷卻水與水膜除塵水均可通過雨水管網(wǎng)進入雨污分流池，經(jīng)沉淀后排放這一事實；及其常州市金壇區(qū)環(huán)境監(jiān)測站監(jiān)測外排污水中化學需氧量濃度為694mg/L，總磷濃度為1.37mg/L，均超出GB8978-1996《污水綜合排放標準》中表4的一級標準限值的結果表明，被上訴人存在水污染物超標外排的違法行為，被上訴人水污染物外排的行為符合《水污染防治法》第二十二條第二款規(guī)定的“采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”違法行為構成要件。被上訴人據(jù)此對被上訴人予以處罰事實清楚、程序合法、證據(jù)確鑿、適用法律正確。綜上，上訴人的上訴理由成立，本院予以支持。原審判決適用法律、法規(guī)不當，認定錯誤，應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷江蘇省溧陽市人民法院作出的（2018）蘇0481行初78號行政判決；
二、駁回常州市金壇博大陶粒制品有限公司的訴訟請求。
一、二審案件受理費各50元，由常州市金壇博大陶粒制品有限公司負擔。
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