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推薦收藏 | 70年能源成就報(bào)告——政策篇

時(shí)間：2020-12-06 來(lái)源：能源研究俱樂(lè)部 瀏覽：
緊密圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展
構(gòu)筑高效能源政策體系
齊正平

（能源情報(bào)研究中心）

 
 

新中國(guó)成立70年來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段的不同需要，能源政策經(jīng)歷了從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策、從強(qiáng)調(diào)保障供給到構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系的演變。黨的十八大以來(lái)，面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)新形勢(shì)，能源政策與時(shí)俱進(jìn)、完善創(chuàng)新，支撐著我國(guó)作為世界第一能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)的跨越式發(fā)展。目前，我國(guó)已初步構(gòu)建以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，規(guī)范、公平、完善的高效能源政策體系，為能源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

 

一、能源政策歷程

 

（一）新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前“自力更生、自給自足”的能源政策

 
 
新中國(guó)成立初期，我國(guó)能源基礎(chǔ)十分薄弱且受到西方國(guó)家的各種經(jīng)濟(jì)封鎖，1949年能源生產(chǎn)總量只有0.24億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，供給嚴(yán)重短缺。能源行業(yè)面臨著為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全提供能源保障的艱巨任務(wù)，這一時(shí)期的能源政策以“自力更生、自給自足”為指導(dǎo)方針。
 
 
國(guó)民經(jīng)濟(jì)三年恢復(fù)時(shí)期。在1949年到1952年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，恢復(fù)和發(fā)展能源工業(yè)的政策主要包括成立燃料工業(yè)部（1949年）、頒布《中華人民共和國(guó)燃料工業(yè)組織法》（1950年）等，到1952年國(guó)家基本完成恢復(fù)任務(wù)，能源產(chǎn)量超過(guò)新中國(guó)成立前的最高歷史水平。
 
“一五”計(jì)劃時(shí)期。1953年到1957年，新中國(guó)實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃，其中能源占有重要地位，能源工業(yè)圍繞著當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)援助的156個(gè)項(xiàng)目，重點(diǎn)建設(shè)了東北、華北等能源基地，奠定了現(xiàn)代能源工業(yè)的基礎(chǔ)。
 
“二五”到“五五”計(jì)劃時(shí)期。這二十年間，我國(guó)經(jīng)歷了“以鋼為綱”的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)和“文化大革命”運(yùn)動(dòng)，能源生產(chǎn)先是盲目擴(kuò)張后又遭到嚴(yán)重破壞。但期間五年計(jì)劃的編制沒(méi)有停頓，并保持了對(duì)能源生產(chǎn)計(jì)劃的重視。這期間自給自足的能源開(kāi)發(fā)政策也始終沒(méi)有改變，1955年發(fā)現(xiàn)克拉瑪依油田、1959年發(fā)現(xiàn)大慶油田，此后相繼發(fā)現(xiàn)和開(kāi)發(fā)建設(shè)了勝利、大港、遼河、華北、中原等一批油氣田，標(biāo)志著新中國(guó)石油工業(yè)的崛起。正是以自給自足的能源開(kāi)發(fā)政策為指導(dǎo)，我國(guó)能源生產(chǎn)基本能夠滿足國(guó)內(nèi)能源需求，在一些年份還略有盈余，1973年的世界石油危機(jī)對(duì)我國(guó)的能源供應(yīng)幾乎沒(méi)有構(gòu)成影響。
 

（二）改革開(kāi)放到黨的十八大前以電力為中心、多元發(fā)展的能源政策

 
 
改革開(kāi)放后，在和平與發(fā)展成為時(shí)代主題、可持續(xù)發(fā)展成為國(guó)際共識(shí)的背景下，我國(guó)能源政策緊密圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展來(lái)制定，主導(dǎo)思想是建設(shè)以電力為中心、多元發(fā)展的能源供應(yīng)體系，并逐步對(duì)能源工業(yè)管理體制、能源價(jià)格體制、能源市場(chǎng)建設(shè)等領(lǐng)域進(jìn)行市場(chǎng)化改革。
 
“六五”到“九五”計(jì)劃時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，我國(guó)明確了發(fā)展能源工業(yè)，而不是再把能源工業(yè)僅看作是提供燃料動(dòng)力的工業(yè)部門(mén)。能源工業(yè)的發(fā)展要以電力為中心，而電力的發(fā)展主要是發(fā)展火電、開(kāi)發(fā)水電，有重點(diǎn)有步驟地建設(shè)核電站。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)能源結(jié)構(gòu)多元化，鼓勵(lì)包括太陽(yáng)能、風(fēng)能、海洋能、地?zé)崮茉趦?nèi)的新能源的發(fā)展，經(jīng)過(guò)“六五”到“九五”的四個(gè)五年計(jì)劃，我國(guó)的發(fā)電能源占一次能源消費(fèi)的比重有了明顯提高，從1980年的18.56%提高到了2000年的39.36%，為能源結(jié)構(gòu)調(diào)整打下了基礎(chǔ)。
 
“十五”計(jì)劃到“十二五”規(guī)劃中期。進(jìn)入新世紀(jì)，能源發(fā)展再次出現(xiàn)電力供應(yīng)短缺、能源開(kāi)采與使用過(guò)程造成嚴(yán)重污染、石油對(duì)外依存程度不斷提高等問(wèn)題，能源安全和環(huán)境保護(hù)成為能源發(fā)展的新挑戰(zhàn)，再加上加入WTO，對(duì)外開(kāi)放日益深化、進(jìn)一步融入世界經(jīng)濟(jì)體系的新形勢(shì)，我國(guó)在堅(jiān)持能源多元發(fā)展的基礎(chǔ)上，與時(shí)俱進(jìn)提出節(jié)能優(yōu)先、立足國(guó)內(nèi)、多元發(fā)展、保護(hù)環(huán)境，加強(qiáng)國(guó)際互利合作，努力構(gòu)建穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的能源供應(yīng)體系的能源戰(zhàn)略思想，以能源的可持續(xù)發(fā)展支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
 
改革開(kāi)放后我國(guó)加強(qiáng)能源法制建設(shè)。1989年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、1995年《中華人民共和國(guó)電力法》，1996年《中華人民共和國(guó)煤炭法》、1997年《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》、2005年《中華人民共和國(guó)可再生能源法》等一批與能源相關(guān)的法律法規(guī)相繼頒布（隨后實(shí)施），這些政策和法律促進(jìn)了能源的快速發(fā)展，能源行業(yè)逐步納入法制化、規(guī)范化的軌道。
 

（三）黨的十八大后以能源安全新戰(zhàn)略為遵循的能源政策

 
 
黨的十八大以后，我國(guó)能源發(fā)展進(jìn)入新階段，能源轉(zhuǎn)型變革成為迫切要求。2014年，面對(duì)國(guó)際能源發(fā)展新趨勢(shì)、能源供需格局新變化，習(xí)近平總書(shū)記創(chuàng)造性提出“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略，為化解能源資源和環(huán)境約束的世界性難題提出了“中國(guó)方案”。2015年10月，中共十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，必須牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念。能源安全新戰(zhàn)略和五大發(fā)展理念成為黨的十八大后我國(guó)能源政策制定的根本遵循。
 
 
構(gòu)建能源革命戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃體系和“十三五”系列規(guī)劃體系。在“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略和五大發(fā)展理念指引下，能源行業(yè)先后發(fā)布了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）》《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016-2030）》《能源技術(shù)革命創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃（2016-2030年）》《能源體制革命行動(dòng)計(jì)劃》等能源革命戰(zhàn)略綱領(lǐng)性文件；先后發(fā)布了《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和與之相配套的14個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃以及分省規(guī)劃，從而構(gòu)建起綜合性和專業(yè)性、中期性和長(zhǎng)期性、全局性和地區(qū)性相結(jié)合的立體式、多層次規(guī)劃體系。以上政策的構(gòu)建，基本確立了能源發(fā)展改革“四梁八柱”性質(zhì)的政策框架。
 
構(gòu)建能源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展政策保障體系。2017年，黨的十九大報(bào)告提出：“推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”，同年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀調(diào)控的根本要求。以此為指引，我國(guó)進(jìn)一步完善能源政策，相繼出臺(tái)打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、保障風(fēng)電光伏健康發(fā)展、解決清潔能源消納、能源領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等一系列精準(zhǔn)、務(wù)實(shí)、有力的政策措施。總的來(lái)看，黨的十八大后，我國(guó)能源政策體系更加科學(xué)完善，為我國(guó)能源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了良好的制度和政策環(huán)境。
 

二、能源轉(zhuǎn)型發(fā)展政策

 

 

（一）以解決農(nóng)村用能為主的新能源政策

 
 
新中國(guó)成立初期，我國(guó)新能源發(fā)展水平總體不高，重點(diǎn)主要集中在小水電和農(nóng)村生物質(zhì)能上，目的是解決農(nóng)村能源供應(yīng)不足的問(wèn)題，新能源政策散見(jiàn)于各部門(mén)的文件中，未形成系統(tǒng)的政策體系。1986年12月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)的意見(jiàn)》指出，各地區(qū)要按照“因地制宜，多能互補(bǔ)，綜合利用，講求效益”的方針，依據(jù)本地的資源條件，組織編制切實(shí)可行的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，其內(nèi)容包括：節(jié)柴灶、沼氣、森林能源、小水電、小火電、小窯煤、秸稈利用、太陽(yáng)能、風(fēng)能、地?zé)崮?、海洋能等能源的研究開(kāi)發(fā)和推廣規(guī)劃。
 
 

（二）可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下的可再生能源政策

 
 
1992年6月，聯(lián)合國(guó)在里約熱內(nèi)盧召開(kāi)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，通過(guò)了以可持續(xù)發(fā)展為核心的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀(jì)議程》等文件，隨后我國(guó)于1994年編制了《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》，首次把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略納入我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，其中可持續(xù)的能源生產(chǎn)與消費(fèi)是重點(diǎn)內(nèi)容之一。在此背景下，新能源和可再生能源成為可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)方向，能源政策主要圍繞“可持續(xù)發(fā)展”來(lái)制定。1995年相關(guān)部委印發(fā)《新能源和可再生能源發(fā)展綱要（1996-2010）》，明確了我國(guó)新能源發(fā)展的任務(wù)及目標(biāo)，成為指導(dǎo)我國(guó)新能源和可再生能源事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。在此基礎(chǔ)上，相繼發(fā)布了《“九五”新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展計(jì)劃》《新能源基本建設(shè)項(xiàng)目管理的暫行規(guī)定》等一系列政策性文件，明確新能源的開(kāi)發(fā)作為可持續(xù)發(fā)展的一部分。同時(shí)，一系列經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策成為支持可再生能源建設(shè)發(fā)展的重要政策手段，主要包括事業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼、研究與發(fā)展補(bǔ)貼和項(xiàng)目補(bǔ)貼、信用擔(dān)保政策、上網(wǎng)電價(jià)政策、土地租賃政策等。在改革開(kāi)放到“九五”計(jì)劃的這段時(shí)間里，我國(guó)逐漸建立并持續(xù)完善可再生能源發(fā)展的政策支持體系，并逐步走上法制化、規(guī)范化的軌道。
 
 

（三）新世紀(jì)多維推進(jìn)的能源轉(zhuǎn)型政策

 
 
進(jìn)入新世紀(jì)，深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略要求我國(guó)能源開(kāi)發(fā)利用加速向新能源和可再生能源轉(zhuǎn)型。當(dāng)時(shí)我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模，但也面對(duì)總體技術(shù)水平不高、市場(chǎng)發(fā)育不成熟、缺乏有效激勵(lì)政策、投入資金不足等問(wèn)題。為了促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用，我國(guó)于2005年公布了對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)具有里程碑意義的《可再生能源法》。隨后制定發(fā)布《新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“十五”規(guī)劃》《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等國(guó)家級(jí)的可再生能源規(guī)劃。同時(shí)，在財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠、發(fā)電上網(wǎng)等方面為可再生能源發(fā)展提供支持。各地也開(kāi)始制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃，將新能源作為新興重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展，如2001年《北京市能源結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃》、2006年《上海市能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等。在法規(guī)政策的大力支持下，可再生能源進(jìn)入多維推進(jìn)、快速發(fā)展新階段。
 
 

（四）黨的十八大后以市場(chǎng)化為導(dǎo)向穩(wěn)中求進(jìn)的能源轉(zhuǎn)型政策

 
 
黨的十八大以后，在“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略、“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念指引下，我國(guó)能源革命深入推進(jìn)，電源結(jié)構(gòu)形成水火互濟(jì)、風(fēng)光核氣生并舉的格局，多項(xiàng)指標(biāo)世界第一，綜合實(shí)力舉世矚目。新形勢(shì)下我國(guó)能源政策制定以構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系為目標(biāo)。建立了《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》及水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能的“十三五”規(guī)劃的多層次規(guī)劃體系。完善了一系列支持新能源行業(yè)發(fā)展的政策體系：在保障消納上，為切實(shí)解決可再生能源消納難題，2016年出臺(tái)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》、2017年出臺(tái)政策促進(jìn)水電風(fēng)電光伏消納、2017年出臺(tái)綠證制度、2019年建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制；在電價(jià)政策上，陸續(xù)出臺(tái)和完善陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電、海上風(fēng)電電價(jià)政策；在推進(jìn)可再生能源平價(jià)上網(wǎng)上，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，根據(jù)技術(shù)進(jìn)步和成本下降情況適時(shí)引導(dǎo)風(fēng)電、光伏平價(jià)上網(wǎng)，推進(jìn)風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置、創(chuàng)新性建立光伏補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)機(jī)制并成功實(shí)施。同時(shí)，推進(jìn)對(duì)分布式能源、光伏扶貧、光伏領(lǐng)跑基地、生物質(zhì)發(fā)電的支持引導(dǎo)。目前，我國(guó)基本形成了以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，規(guī)范、公平、完善的行業(yè)政策環(huán)境，為新能源和可再生能源高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。
 
 

三、能源體制機(jī)制改革政策

 

（一）電力行業(yè)體制機(jī)制改革

 
 
從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放初期，我國(guó)電力行業(yè)一直實(shí)行集中統(tǒng)一的計(jì)劃管理體制，投資主體單一、運(yùn)行機(jī)制僵化、投資不足且效率低下。20世紀(jì)80年代初，為了解決電力短缺局面，以1981年山東龍口電廠正式開(kāi)工興建為標(biāo)志，拉開(kāi)了電力投資體制改革的序幕，此輪電力投資體制改革通過(guò)集資辦電、利用外資辦電，打破了政府獨(dú)家投資辦電的格局，促進(jìn)了電力投資主體多元化。從1988年到2002年，按照公司化原則、商業(yè)化運(yùn)營(yíng)、法制化管理的改革思路，我國(guó)電力行業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，并頒布實(shí)施了《電力法》，確立了電力企業(yè)的法人主體地位。2002年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》印發(fā)，明確按照“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的原則，將原國(guó)家電力公司一分為七，成立國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司和華能、大唐、國(guó)電、華電、中電投五家發(fā)電集團(tuán)，以及四家輔業(yè)集團(tuán)公司，形成了電源充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化格局。2015年3月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》印發(fā)，開(kāi)啟了新一輪電力體制改革，此輪改革以“放開(kāi)兩頭、管住中間”為體制框架，以“三放開(kāi)、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”為重點(diǎn)和基本路徑。目前，新一輪電力體制改革在輸配電價(jià)改革、交易機(jī)構(gòu)組建、售電側(cè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制建立、放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃、電力現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)推進(jìn)等方面取得重大進(jìn)展。
 
 

（二）油氣行業(yè)體制機(jī)制改革

 
 
新中國(guó)成立初期，油氣行業(yè)是完全計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系，投資計(jì)劃和任務(wù)目標(biāo)由原國(guó)家計(jì)委和原國(guó)家經(jīng)委來(lái)制定，撥款、勘探、生產(chǎn)分別由財(cái)政部、地質(zhì)部和石油部負(fù)責(zé)，石油部管理所有的企業(yè)，油氣行業(yè)高度集中且政企合一。改革開(kāi)放后，石油行業(yè)開(kāi)啟以“放權(quán)讓利”為核心的改革，推行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，擴(kuò)大石油企業(yè)自主權(quán)。1978年我國(guó)原油產(chǎn)量突破1億噸后，由于石油勘探、開(kāi)發(fā)資金不足等原因，此后原油產(chǎn)量一度下滑，穩(wěn)產(chǎn)1億噸原油成為石油工業(yè)發(fā)展的緊迫任務(wù)。針對(duì)這種情況，1981年石油全行業(yè)實(shí)施1億噸原油產(chǎn)量包干的重大決策，并對(duì)油氣管理體制進(jìn)行了一系列改革探索。1988年撤銷石油工業(yè)部，相繼組建海上、石化和陸上三個(gè)行政性總公司，推動(dòng)石油工業(yè)從政府部門(mén)向經(jīng)濟(jì)實(shí)體轉(zhuǎn)變。從1994年開(kāi)始，實(shí)施以價(jià)格為中心的流通體制改革。1998年，在原來(lái)三個(gè)公司的基礎(chǔ)上，成立以上游為主的中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、以下游為主的中國(guó)石油化工集團(tuán)公司，中國(guó)海洋石油總公司則仍保留原體制和海洋石油勘探與開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)。1999年三大石油石化企業(yè)相繼進(jìn)行大規(guī)模資產(chǎn)重組改制并先后于2000年和2001年在紐約、倫敦、香港成功上市，標(biāo)志著我國(guó)石油天然氣行業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)際化進(jìn)程中邁出了關(guān)鍵性一步。隨著2001年我國(guó)加入WTO，民營(yíng)、外資等各類企業(yè)主體進(jìn)入，油氣行業(yè)開(kāi)放和市場(chǎng)化改革進(jìn)入新階段。改革發(fā)展的重點(diǎn)是按照中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，改善政府宏觀調(diào)控，強(qiáng)化市場(chǎng)的作用。2012年黨的十八大以來(lái)，油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了全面深化改革發(fā)展新階段。2017年出臺(tái)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，完成了油氣體制改革的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)油氣體制改革進(jìn)入新階段。2019年3月出臺(tái)《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見(jiàn)》，明確要求組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司。另外，這一階段的重要油氣改革還包括上游資源礦權(quán)改革、進(jìn)口原油“雙權(quán)”陸續(xù)放開(kāi)、管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入進(jìn)一步開(kāi)放、建立石油天然氣交易中心、上游加油站環(huán)節(jié)放開(kāi)等。
 
 

（三）煤炭行業(yè)體制機(jī)制改革

 
 
新中國(guó)成立初期，煤炭企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃，生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、價(jià)格等要素均由國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃，贏虧由國(guó)家統(tǒng)一平衡。改革開(kāi)放后，我國(guó)煤炭工業(yè)調(diào)整發(fā)展思路，采取“有水快流”“大中小煤礦并舉”的發(fā)展方針，有效緩解了國(guó)內(nèi)煤炭供應(yīng)不足的矛盾。從1985年開(kāi)始，國(guó)有重點(diǎn)煤礦實(shí)行了長(zhǎng)達(dá)11年的投入產(chǎn)出總承包，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步擴(kuò)大，多種經(jīng)營(yíng)的發(fā)展思路逐漸形成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦在國(guó)家政策支持下得到快速發(fā)展，最多時(shí)達(dá)到8萬(wàn)多個(gè)。從1993年開(kāi)始，煤炭行業(yè)逐步放開(kāi)價(jià)格管制、全面推行政企分開(kāi)、加速市場(chǎng)化培育，以《煤炭法》為基礎(chǔ)的政策體系開(kāi)始建立。2005年至2006年陸續(xù)頒布《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》《關(guān)于在山西省開(kāi)展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)的意見(jiàn)》等，有效推動(dòng)了我國(guó)新型煤炭工業(yè)體系的構(gòu)建。2012年以來(lái)煤炭工業(yè)進(jìn)入調(diào)整轉(zhuǎn)型階段。這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的矛盾突出，全行業(yè)再陷虧損。2016年初，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》，煤炭行業(yè)協(xié)調(diào)推進(jìn)淘汰落后產(chǎn)能和發(fā)展先進(jìn)產(chǎn)能，在新的起點(diǎn)上取得了歷史性進(jìn)展。
 
 

四、能源價(jià)格改革政策

 

（一）電力價(jià)格改革多點(diǎn)開(kāi)花

 

 

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)電力價(jià)格體系發(fā)生了一系列重要變革，電力價(jià)格形成機(jī)制不斷完善，從廠網(wǎng)一體到廠網(wǎng)逐步分開(kāi)，再到推進(jìn)市場(chǎng)化，由政府指令性電價(jià)到指導(dǎo)性電價(jià)，再到逐步引入市場(chǎng)電價(jià)，發(fā)展到如今與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步相適應(yīng)的電價(jià)體系。具體來(lái)看，在煤電價(jià)格方面，2004年改革過(guò)去“一機(jī)一價(jià)”的定價(jià)辦法，實(shí)行分省燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)政策，并建立煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，2015年底，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)文進(jìn)一步完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，按照“一個(gè)公開(kāi)、四個(gè)明確、設(shè)立基準(zhǔn)、區(qū)間聯(lián)動(dòng)”要求，明確對(duì)煤電價(jià)格實(shí)行區(qū)間聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在新能源發(fā)電價(jià)格方面，分別于2009年、2013年出臺(tái)風(fēng)電、光伏發(fā)電分資源區(qū)標(biāo)桿價(jià)格政策，2016年底，實(shí)行光伏發(fā)電、陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)退坡機(jī)制，2018年開(kāi)始推行風(fēng)電項(xiàng)目通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式配置和確定上網(wǎng)電價(jià)，2019年光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)通過(guò)補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)方式確定。在輸配電價(jià)格方面，我國(guó)于2014年10月起，按照“先試點(diǎn)、再推廣”的改革思路，在深圳、蒙西試點(diǎn)基礎(chǔ)上，相繼研究制定了《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法》和《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》，組織開(kāi)展了第一監(jiān)管周期省級(jí)電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸配電定價(jià)成本監(jiān)審，實(shí)現(xiàn)了輸配電定價(jià)成本監(jiān)審全覆蓋。2019年開(kāi)展第二監(jiān)管周期電網(wǎng)輸配電定價(jià)成本監(jiān)審。在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)電價(jià)方面，目前經(jīng)營(yíng)性電力用戶的發(fā)用電計(jì)劃原則上全部放開(kāi)，鼓勵(lì)電力用戶和發(fā)電企業(yè)自主協(xié)商簽訂合同時(shí)，以靈活可浮動(dòng)的形式確定具體價(jià)格，價(jià)格浮動(dòng)方式由雙方事先約定。
 
 

（二）原油成品油價(jià)格改革穩(wěn)慎推進(jìn)

 
 
新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)原油和成品油定價(jià)是單一的政府定價(jià)模式和多年不變的低油價(jià)政策。1998年我國(guó)對(duì)原油和成品油價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)行重大改革，當(dāng)年出臺(tái)《原油成品油價(jià)格改革方案》，國(guó)內(nèi)原油價(jià)格實(shí)現(xiàn)與國(guó)際市場(chǎng)接軌，成品油價(jià)格基本確立與國(guó)際油價(jià)變化相適應(yīng)、在政府調(diào)控下以市場(chǎng)價(jià)格為主的價(jià)格形成機(jī)制。此后，2006年實(shí)施石油價(jià)格綜合配套改革，2008年實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革，2013年實(shí)施更加市場(chǎng)化導(dǎo)向的成品油定價(jià)機(jī)制，縮短調(diào)價(jià)間隔至10天，同時(shí)取消4%的油價(jià)變動(dòng)幅度要求。2016年，設(shè)置40美元價(jià)格調(diào)控下限，建立油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，為保障我國(guó)能源安全發(fā)揮了積極作用。
 
 

（三）天然氣價(jià)格改革穩(wěn)步全面推進(jìn)

 
 
新中國(guó)成立后，我國(guó)統(tǒng)一對(duì)天然氣指導(dǎo)定價(jià)，1987～2005年，我國(guó)將天然氣劃分為計(jì)劃內(nèi)氣量和自銷氣量并實(shí)行價(jià)格雙軌制。2005年我國(guó)開(kāi)啟天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革，當(dāng)年將天然氣出廠價(jià)統(tǒng)一改為實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。黨的十八大以后，按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的總體思路，采取“先非居民后居民”“先試點(diǎn)后推廣”“先增量后存量”“邊理順邊放開(kāi)”的實(shí)施步驟，加快推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革、快速提高氣源和銷售等競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格市場(chǎng)化程度。同時(shí)，堅(jiān)持改革與監(jiān)管并重，加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配價(jià)格監(jiān)管，基本構(gòu)建起天然氣長(zhǎng)輸、短輸、配氣等壟斷環(huán)節(jié)全產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)格監(jiān)管制度框架。
 
 

（四）煤炭?jī)r(jià)格改革實(shí)現(xiàn)全面市場(chǎng)化

 
 
能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革進(jìn)行的較為徹底的是煤炭產(chǎn)業(yè)。上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)煤炭?jī)r(jià)格市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)。從1993年起，逐步放開(kāi)煤炭?jī)r(jià)格。1996年對(duì)電煤實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，形成了“計(jì)劃煤”與“市場(chǎng)煤”的價(jià)格雙軌制。從1999年起除電煤外，其他行業(yè)用煤價(jià)格全部放開(kāi)。2002年國(guó)家停止發(fā)布電煤指導(dǎo)價(jià)，但受當(dāng)時(shí)市場(chǎng)環(huán)境和條件的限制，每年的煤炭訂貨會(huì)上仍會(huì)發(fā)布一個(gè)參考性的協(xié)調(diào)價(jià)格，電煤價(jià)格雙軌制以及電煤由政府指導(dǎo)定價(jià)的形勢(shì)沒(méi)有根本性改變。2012年12月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，隨后在2013年取消重點(diǎn)合同，取消電煤價(jià)格雙軌制，煤炭企業(yè)和電力企業(yè)自主協(xié)商確定價(jià)格，煤炭?jī)r(jià)格全面實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。
 
 

五、節(jié)能與環(huán)境保護(hù)政策

 

（一）能源節(jié)約政策長(zhǎng)期堅(jiān)持

 
 
改革開(kāi)放之初，面對(duì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，能源緊缺成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，我國(guó)確定了“堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約放在首位”的能源發(fā)展方針，確立了節(jié)能在能源發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。并將節(jié)約能源納入了國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年計(jì)劃，從“六五”計(jì)劃到“十五”計(jì)劃，逐步提出提高經(jīng)濟(jì)效益和能源效率，堅(jiān)持節(jié)約與開(kāi)發(fā)并舉，把節(jié)約放在首位，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展新能源，推動(dòng)能源技術(shù)發(fā)展，提高能源利用效率。這期間，國(guó)家制定、頒發(fā)了一系列有關(guān)節(jié)能的政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。1981年設(shè)立節(jié)能專項(xiàng)資金，用于節(jié)能基建項(xiàng)目和節(jié)能技改項(xiàng)目。1986年頒發(fā)《節(jié)約能源管理暫行條例》，對(duì)節(jié)能管理體系、工業(yè)和生活用能、節(jié)能技術(shù)進(jìn)步、培訓(xùn)和獎(jiǎng)勵(lì)做出規(guī)定。1996年頒布《中國(guó)節(jié)能技術(shù)政策大綱》。1997年頒布《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》明確節(jié)約能源是我國(guó)的基本國(guó)策。進(jìn)入新世紀(jì)后，面對(duì)資源制約日益加劇、生態(tài)環(huán)境約束凸顯的突出問(wèn)題，我國(guó)堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，除了繼續(xù)制定完善相關(guān)法規(guī)外，還將單位GDP能耗指標(biāo)作為約束性指標(biāo)連續(xù)寫(xiě)入“十一五”“十二五”和“十三五”規(guī)劃綱要。黨的十八大進(jìn)一步把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，倡導(dǎo)“綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”理念，旨在形成“節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式”。
 
 

（二）能源行業(yè)污染防治政策持續(xù)加碼

 
 
1973年年底由相關(guān)部委聯(lián)合頒布《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定燃煤電廠排放二氧化硫和煙塵的要求。2000年以后，《關(guān)于加強(qiáng)燃煤電廠二氧化硫污染防治工作的通知》《關(guān)于燃煤電站項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)有關(guān)要求的通知》《關(guān)于加快關(guān)停小火電機(jī)組若干意見(jiàn)的通知》等相繼出臺(tái)，明確指出電廠建設(shè)、機(jī)組選型、脫硫技術(shù)等電力生產(chǎn)相關(guān)的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求。2013年9月10日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，隨后2013年9月17日，環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、國(guó)家能源局等6部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》。2014年3月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《能源行業(yè)加強(qiáng)大氣污染防治工作方案》，指導(dǎo)能源行業(yè)加快重點(diǎn)污染源治理，顯著降低能源生產(chǎn)和使用對(duì)大氣環(huán)境的負(fù)面影響。2017年各部委與北方地區(qū)政府聯(lián)合發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，將“2+26”城市列為北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃的首批試點(diǎn)。另外，2014年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)展大量工作推動(dòng)國(guó)內(nèi)各發(fā)電企業(yè)實(shí)施超低排放和節(jié)能改造工程，在現(xiàn)行《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB13223-2011）基礎(chǔ)上推行更為嚴(yán)格的煤電能效環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，要求全國(guó)有條件的新建燃煤機(jī)組污染物排放基本達(dá)到或接近燃?xì)廨啓C(jī)排放限值，同時(shí)完善配套減排支持政策。截至2018年，我國(guó)煤電機(jī)組累計(jì)完成超低排放改造8.1億千瓦，建成全球最大的清潔煤電供應(yīng)體系，為防治大氣污染，打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”作出重要貢獻(xiàn)。
 
 

六、能源惠民利民政策

 

（一）全面解決我國(guó)無(wú)電人口用電問(wèn)題

 
 
新中國(guó)成立初期，我國(guó)電力基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，大部分地區(qū)都不通電，全國(guó)人均用電量只有8千瓦時(shí)。改革開(kāi)放之初，我國(guó)農(nóng)村電氣化水平極低，從1982年起，隨著“自建、自管、自用”和“以電養(yǎng)電”等政策的實(shí)施，全國(guó)農(nóng)村電氣化建設(shè)有序推進(jìn)。1983年、1990年、1996年，國(guó)家先后組織了三批共600個(gè)農(nóng)村水電初級(jí)化試點(diǎn)縣建設(shè)。1996年，全國(guó)有14個(gè)?。ㄊ袇^(qū)）實(shí)現(xiàn)了村村通電、戶戶通電。國(guó)家能源局2013年正式啟動(dòng)《全面解決無(wú)電人口用電問(wèn)題三年行動(dòng)計(jì)劃（2013-2015年）》。至2015年底，隨著青海省果洛藏族自治州班瑪縣果芒村和玉樹(shù)藏族自治州曲麻萊縣長(zhǎng)江村合閘通電，全國(guó)如期實(shí)現(xiàn)“無(wú)電地區(qū)人口全部用上電”目標(biāo)。至2018年，全國(guó)農(nóng)村地區(qū)有99.9%的戶所在自然村通電。
 
 

（二）農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

 
 
改革開(kāi)放之初，農(nóng)村電網(wǎng)薄弱，我國(guó)高度重視農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造，并保持長(zhǎng)期持續(xù)投入。1998年以來(lái)，陸續(xù)實(shí)施了一二期農(nóng)網(wǎng)改造、縣城農(nóng)網(wǎng)改造、中西部地區(qū)農(nóng)網(wǎng)完善、無(wú)電地區(qū)電力建設(shè)、農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)工程。2016年啟動(dòng)新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)工程，2017年9月，國(guó)家電網(wǎng)宣布提前3個(gè)月打贏新一輪農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)“兩年攻堅(jiān)戰(zhàn)”，累計(jì)投資1424億元，完成153.5萬(wàn)眼農(nóng)田機(jī)井通電、6.6萬(wàn)個(gè)小城鎮(zhèn)（中心村）電網(wǎng)改造升級(jí)、7.8萬(wàn)個(gè)自然村通動(dòng)力電，惠及1.6億農(nóng)村人口和1.4億畝農(nóng)田。南方電網(wǎng)公司實(shí)現(xiàn)4709眼機(jī)井通電、262個(gè)貧困村通動(dòng)力電、全面完成7665個(gè)小城鎮(zhèn)中心村電網(wǎng)改造升級(jí)。截至2017年底，新一輪農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)三大攻堅(jiān)任務(wù)“農(nóng)村機(jī)井通電”“小城鎮(zhèn)中心村農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)”“貧困村通動(dòng)力電”順利完成，顯著提升了農(nóng)村供電能力，農(nóng)村電力消費(fèi)快速增加，帶動(dòng)了農(nóng)村消費(fèi)升級(jí)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
 
 

（三）光伏扶貧成為精準(zhǔn)扶貧的重要方式

 
 
光伏扶貧被國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組列為精準(zhǔn)扶貧十大工程之一。2014年，國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)施光伏扶貧工程工作方案》，隨后啟動(dòng)光伏扶貧試點(diǎn)工作。截至2017年底，已納入國(guó)家光伏扶貧補(bǔ)助目錄項(xiàng)目553.8萬(wàn)千瓦，覆蓋貧困戶96.5萬(wàn)戶。
 
 

（四）油品升級(jí)切實(shí)改善大氣環(huán)境質(zhì)量

 
 
1999年至今，我國(guó)先后完成了從無(wú)鉛汽柴油到國(guó)Ⅴ的車用汽柴油質(zhì)量升級(jí)。短短12年就完成了從國(guó)二到國(guó)五共四代油品的升級(jí)。
 
 

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原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年第36、37期

 

審核：齊正平

編輯：邱麗靜

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