第24卷第6期天然氣工業(yè)經(jīng)營(yíng)管理加快中國(guó)天然氣行業(yè)立法進(jìn)程劉巖<中國(guó)石化股份公司發(fā)展計(jì)劃部)劉巖.加快中國(guó)天然氣行業(yè)立法進(jìn)程.天然氣工業(yè),2004;24(6);125~ 126摘要目前國(guó)內(nèi)尚無(wú)專門的石油、天然氣法,現(xiàn)行的法律體系難以適應(yīng)天然氣工業(yè)的快速發(fā)展。文章介紹了歐美等國(guó)家健全法制，推動(dòng)天然氣工業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)和慣制、分析了我國(guó)天然氣行業(yè)立法滯后的或狀。從外部環(huán)境、行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的種種問(wèn)題和矛盾.現(xiàn)有許多法律規(guī)章的參考、圓際上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等方面看,立即著手制定《天然氣法》的條件已基本具備。鑒于《礦產(chǎn)資源法》對(duì)天然氣上游已有一些法律規(guī)范，根據(jù)國(guó)情并借鑒國(guó)外經(jīng).驗(yàn)?！短烊粴夥ā房芍饕槍?duì)天然氣中下游領(lǐng)域?！短烊粴夥ā分辽賾?yīng)包括各級(jí)政府的職貴,政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織。天.然氣生產(chǎn)、管道、配送、銷售公司的地位、資格、權(quán)利和義務(wù),氣價(jià)和管輸費(fèi)確定的原則和定價(jià)機(jī)制,項(xiàng)目審批,安全.保障，第三方準(zhǔn)入，容量買賣，對(duì)外合作的模式及領(lǐng)域，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù),HSE(健康、安全、環(huán)境)。違法處置等主要內(nèi)容。應(yīng)盡快形成以(在油)天然氣法等法律為主干，眾多法規(guī)為枝條的天然氣法律體系。以法治氣,以法促氣。主題詞天然氣行業(yè)立法修正條款。加快立法的必要性加拿大涉及石油天然氣行業(yè)的法律主要有《能隨著近年來(lái)天然氣儲(chǔ)量和產(chǎn)量的快速增長(zhǎng),以源管理法》石油和天然氣操作法》《環(huán)境評(píng)價(jià)法》《石及以西氣東輸為標(biāo)志的已經(jīng)和將要實(shí)施的多條輸氣油資源法》《國(guó)家能源委員會(huì)法》等多部法律,以及政干線的建設(shè)，我國(guó)天然氣工業(yè)即將進(jìn)入一個(gè)快速增府 監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的《天然氣管道統(tǒng)一會(huì)計(jì)條例》《國(guó).長(zhǎng)的新時(shí)期。天然氣占一次能源的消費(fèi)比例將由目.家能源委員會(huì)替代服務(wù)條例》石油管道統(tǒng)一會(huì)計(jì)條前的不到3% .提高到2010年的6%左右。例》石油產(chǎn)品牌號(hào)條例》《陸上石油天然氣管道條市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展天然氣工業(yè)的前提之一是例》管 道仲裁委員會(huì)處事規(guī)則》《管道穿跨條例》《管營(yíng)造法律環(huán)境.形成以(石油)天然氣法等法律為主道公司 資料保護(hù)條例》等幾十部具有法律效力的法干,眾多法規(guī)為枝條的天然氣法律體系，以法治氣，規(guī)和規(guī)定。以法促氣。這是國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)和慣例。美國(guó)僅在天然氣管理方面就有幾十部法律法石油天然氣作為一-種不可再生的戰(zhàn)略資源,各國(guó)規(guī).主要有《天然 氣法》菲利普斯決議》天然氣政策都極為重視。世界主要的油氣生產(chǎn)和消費(fèi)國(guó),都制定法》聯(lián)邦能源委員會(huì) 436號(hào)令》《放松井口管制法》了相關(guān)的法律法規(guī)。主要是為了鼓勵(lì)有序競(jìng)爭(zhēng),健全和《聯(lián)邦能源委 員會(huì)636號(hào)令》等。行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)勘探開發(fā)，實(shí)現(xiàn)上中下游協(xié)調(diào)發(fā)我國(guó)是世界第5大石油生產(chǎn)國(guó)、第3大石油消展,保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，營(yíng)造良好的財(cái)稅環(huán)境,建立穩(wěn)定費(fèi)國(guó),石油已成為與糧食和水資源并列的、事關(guān)國(guó)家的石油儲(chǔ)備和供應(yīng)體系.保障國(guó)家石油安全。經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全的重要資源。但我國(guó)的比如，上世紀(jì)80年代以前,英國(guó)天然氣工業(yè)的石油 、天然氣還未專門立法,只是在《礦產(chǎn)資源法》中長(zhǎng)輸、配送和銷售為國(guó)家所有的英國(guó)天然氣公司有部分石油 、天然氣的內(nèi)容.且主要是針對(duì)資源開發(fā)(BG)所壟斷。建設(shè)和經(jīng)營(yíng)全國(guó)天然氣管網(wǎng).并向用管理和資源保護(hù)的。 石油、天然氣相比其他礦產(chǎn)有戶售氣。1985 年英國(guó)在天然氣行業(yè)實(shí)行股份化。為許多特 點(diǎn)(特殊的戰(zhàn)略資源、替代剛性強(qiáng)、上中下游.鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、限制壟斷,促進(jìn)上中下游協(xié)調(diào)發(fā)展，1986的整體性 等),其行業(yè)的法律規(guī)范遠(yuǎn)非《礦產(chǎn)資源法》年議會(huì)通過(guò)了《天然氣法》。1995年通過(guò)了天然氣法所 能涵蓋。作者簡(jiǎn)介:劉巖1959年生，高級(jí)工程師;1991年石油大學(xué)管理系碩:士研究生畢業(yè).獲碩士學(xué)位;現(xiàn)任中國(guó)石化股份公司發(fā)勝計(jì)劃部副主任。地址:(100029)2北京朝陽(yáng)區(qū)慧新東街甲6號(hào)。電話:(010)64999167.經(jīng)營(yíng)管理天然氣工業(yè)2004年6月天然氣行業(yè)，尤其是管道和配送領(lǐng)域是典型的政府管理模式、天然氣和管輸定價(jià)機(jī)制、管道安全、自然壟斷行業(yè)。國(guó)內(nèi)鐵路、民航、電力、電信等自然對(duì)外合作等方面已暴露出許多問(wèn)題。成功的經(jīng)驗(yàn)和壟斷行業(yè)均有專門的法律，以規(guī)范政府和市場(chǎng)主體失誤的教訓(xùn)使天然氣立法能夠“有的放矢”。行為.保護(hù)公眾利益。相比國(guó)內(nèi)外其它行業(yè).我國(guó)石(3)現(xiàn)有的許多法律、規(guī)章可供參考。我國(guó)沒有油大然氣行業(yè)立法明顯滯后。主要存在以下問(wèn)題:系統(tǒng)完整的大然氣法規(guī)體系。有關(guān)大然氣的許多法.是資源法規(guī)雖相對(duì)健全，但市場(chǎng)法規(guī)相對(duì)缺乏.有律、法規(guī)和政策分散在其它法律和許多部門規(guī)章之的已與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng):二是有關(guān)石油立法中。雖然這些法律和規(guī)章文件可能有一些過(guò)時(shí)和不的基本原則、制度.分散規(guī)定在憲法、礦嚴(yán)資源法及妥之處,但它們是大然氣立法的重要基礎(chǔ)資料。其他條例規(guī)章或政策性文件中，沒有形成完整的法(4)國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可供借鑒。加拿大、美律體系:三是沒有石油、天然氣的專門法律;四是立國(guó)、英國(guó)等工業(yè)化國(guó)家.以及阿根廷、羅馬尼亞、哈薩法上的不足.往往需大量的政策性文件彌補(bǔ)缺乏透克斯坦、南非、玻利維亞、波蘭等經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型國(guó)家明度，穩(wěn)定性也不夠.容易形成部門之間職能交叉和在(石油)天然氣立法方面有多年的實(shí)踐。他們普遍出現(xiàn)“國(guó)家利益部門化,部門利益法規(guī)化”的情況。走的是一條法律先行的路子。我們雖不能直接照搬H前.由于我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，上游的勘探開國(guó)外在特定時(shí)期和特定環(huán)境下采取的政策和管理模發(fā)領(lǐng)域、中下游的管道和銷售領(lǐng)域，存在許多問(wèn)題。式,但其中一些富有啟示的理念、科學(xué)管理的精華.如:油氣資源所有權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)職責(zé)權(quán)利的劃行之有效的做法可供我們借鑒。分和進(jìn)一步明確各級(jí)政府的權(quán)限、政府監(jiān)管體系、財(cái)由于立法需經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期.其間的政治.稅制度與分配制度、對(duì)外合作、上地使用權(quán)、管道安經(jīng)濟(jì)、法律等條件的變化.可隨時(shí)反映于法律的醞釀全保護(hù)、管線路由權(quán)、煉廠布點(diǎn)、加油(氣)站建設(shè)、油和制定過(guò)程。而且.立即著手制定《天然氣法》與有氣儲(chǔ)存、油氣進(jìn)11、產(chǎn)品銷售等,急需制定專門的法關(guān) 部門制定急需的規(guī)章并不矛盾,可同時(shí)進(jìn)行。律統(tǒng)--規(guī)范。只依靠行政法規(guī)規(guī)章是難以奏效的。天然氣法的主要內(nèi)容應(yīng)加快天然氣行業(yè)立法，營(yíng)造法律環(huán)境，促進(jìn)天然氣勘探開發(fā)、管道建設(shè)的發(fā)展和市場(chǎng)開拓，少走彎路?！短烊粴夥ā分辽賾?yīng)包括以下內(nèi)容:各級(jí)政府的職責(zé).政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織、地位、權(quán)力、義務(wù)、財(cái)務(wù)、加快立法的可行性監(jiān)管原則和運(yùn)行機(jī)制等,天然氣運(yùn)輸管理模式和運(yùn)制定石油天然氣行業(yè)法律體系有兩種思路:一行機(jī)制,天然氣生產(chǎn)企業(yè).管道公司、配送公司、銷售是制定《石油天然氣法》;二是可以先行制定《天然氣公司的地位、 資格、權(quán)利和義務(wù).天然氣和管輸費(fèi)確法》。號(hào)慮到制定-部統(tǒng)-的《石油天然氣法》涉及定的原則和定價(jià)機(jī)制， 管道建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的審批、施力面較多。費(fèi)時(shí)較長(zhǎng).以及大然氣快速發(fā)展的實(shí)際情工、維護(hù) 、安全保障、第三方準(zhǔn)人、容量買賣等.對(duì)外:況.思路二有其優(yōu)勢(shì)。合作的模式及領(lǐng)域，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、HSE.天然氣鑒于《礦產(chǎn)資源法》對(duì)天然氣上游已有一些法律進(jìn)出口，違法處置等。規(guī)范?！短烊粴夥ā分攸c(diǎn)可主要針對(duì)犬然氣的中下游根據(jù)中國(guó)實(shí)際并借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)?！短烊粴忸I(lǐng)域;考慮到H前對(duì)-些問(wèn)題一時(shí)難以達(dá)成共識(shí)，立法》的重要內(nèi) 容之一是確定政府制定政策和執(zhí)行政法中可采取宜細(xì)則細(xì),宜粗則粗的辦法,對(duì)不宜細(xì)化策的職能相對(duì)分離,即決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的原則，的內(nèi)容,在《天然氣法》中給出粗線條的規(guī)定。建立相對(duì)獨(dú)立的政府天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)。形象地講，立即首手制定(天然氣法》的條件已基本具備:政府的職責(zé)是掌舵，而不是劃漿,劃漿是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的(1)外部環(huán)境已基本確定。中國(guó)進(jìn)入WTO,自職責(zé)。 兩者分離有利于減少?zèng)Q策失誤和隨意性.有.然壟斷行業(yè)管理體制改革的思路和框架、政企分開、利于提高行政效率和公正性。目前美國(guó)、加拿大都企業(yè)商業(yè)運(yùn)作的模式、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng).擴(kuò)大對(duì)外開放的方有專門的政府石油天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐盟15國(guó)中，略等均已確定。11個(gè)國(guó)家有專門的天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)(與能源或電力(2)行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的種種問(wèn)題和矛盾已基本合設(shè))。 許多經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家也都在借鑒歐美國(guó)家的顯現(xiàn)。我國(guó)目前已年產(chǎn)天然氣300億立方米，輸氣通 行做法,對(duì)本國(guó)的石油工業(yè)管理體制進(jìn)行改革。主干管道里程1萬(wàn)多公里,天然氣在民用、工業(yè)、發(fā)在精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，壓縮政府開支的情況下。組建電等領(lǐng)域均有應(yīng)用。天然氣上中下游在發(fā)展中,在集監(jiān)管性 、技術(shù)性、專業(yè)性、服務(wù)性(下轉(zhuǎn)第130頁(yè))●126●經(jīng)營(yíng)管理天然氣工業(yè)2004年6月管道的建設(shè)及1NG系統(tǒng)成本的大幅度降低，預(yù)計(jì)本分布在西西伯利業(yè).僅阿斯特拉罕分布在濱里海盆世紀(jì)初期(2020年左右)天然氣將有更快的發(fā)展。產(chǎn)地、奧倫堡氣用分布在伏爾加一烏拉爾盆地。在西量和市場(chǎng)的發(fā)展又將帶動(dòng)天然氣勘探的更大發(fā)展。西伯利亞的9個(gè)巨型氣田的儲(chǔ)量為33.419萬(wàn)億立按照USGS的最新油氣資源量數(shù)據(jù).筆者經(jīng)過(guò)方米,占22個(gè)巨型氣用的49.,0%?？梢哉f(shuō)西西伯利折算得出全球石油天然氣和大然氣液的資源量“”，亞是世界最富的氣區(qū)。②近年來(lái)俄羅斯處丁油氣工將天然氣和天然氣液資源量的構(gòu)成列于表4。資源業(yè)的低谷中.勘探受到更大的影響(特別是其亞洲部量計(jì)算的資料截止于1995年,其資源量指在近中期分)。上述90年代的76個(gè)重大發(fā)現(xiàn)中前蘇聯(lián)只占(約30年左右)可能被探明的可采儲(chǔ)量。表4中待6%;就天然氣來(lái)說(shuō),僅有處于烏拉爾山東北角的俄發(fā)現(xiàn)和已發(fā)現(xiàn)油田天然氣儲(chǔ)量增長(zhǎng)兩項(xiàng)共占羅斯(Russia)氣田算得上個(gè)重大新發(fā)現(xiàn)“。而俄59. 8%,意味著到2025年左右天然氣儲(chǔ)量可望達(dá)到羅斯亞洲部分和它的北極海陸架、濱太平洋邊緣海累計(jì)探明儲(chǔ)量值的1.5倍左右。如果考慮天然氣液盆地都是天然氣遠(yuǎn)景良好的地區(qū)。在21世紀(jì)俄羅也屬于廣義的儲(chǔ)量范疇，則可望有更快的發(fā)展。斯巨型氣田的數(shù)目有可能增加.儲(chǔ)量也會(huì)得到進(jìn)-步核實(shí)。本文工作中得到謝波女上.甘克文和朱起煌先生的用表4世界天然氣和天然氣液資源量及其構(gòu)成助,特致謝意。天然氣天然氣液天然氣當(dāng)量項(xiàng)目日參考文獻(xiàn)1o0°m2 % 10*m' 者10°m2 %待發(fā)現(xiàn)資源量147.1.35.1 29.39 59.4176.4937.6 1 甘克文主編. 世界含油氣盆地圖說(shuō)明書.北京:石油工業(yè)氣田儲(chǔ)董增長(zhǎng)潛量103.724.7| 6.85 13.8 110.55 23.6出版社,1992;1~89剩余可采儲(chǔ)最118.8| 26.3| 9.73 19.7| 128.5 327.42 Bp statistical review of world energy. June 2003. www.累計(jì)產(chǎn)量| 19.6 11.9| 3.51| 7.1| 53.11|1.4bp. com/ ccntrcs/ energy419.2 100.0 49.48 100. 0|468.68100.03 BHHH3APVBE)KFEO.IORH9.Kpyueiume raobue法,表中大然氣液即凝析油，以It為1000 m'氣折算。mc TOpO*KICHHN MMp陽(yáng). Hc中rera3oBas BeprHKaJb. 2001:(18);42綜上所述,天然氣儲(chǔ)量處于持續(xù)快速增長(zhǎng)期,儲(chǔ)1 Menry S Rehingill. (iant field discoveries of the 1990'<.量基礎(chǔ)十分雄厚(2002年全球儲(chǔ)產(chǎn)比為60. 7),為本.The L.eading Edge .200 :698- -704世紀(jì)初天然氣產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)的奠定了基礎(chǔ)。5胡文海，陳冬睛，美國(guó)氣田分布規(guī)律和勘探經(jīng)驗(yàn).北京:石油工業(yè)出版社.1995;1~72俄羅斯天然氣將占更重要的地位張抗,周總瑛.周慶凡.中國(guó)石油天然氣發(fā)展戰(zhàn)略.北京:尤論從2002年的剩余可采儲(chǔ)量還是從產(chǎn)量上地質(zhì)出版社、石油工業(yè)出版社、中國(guó)石化出版社.2002:359 ~ 383看.俄羅斯都是世界第-的天然氣大國(guó).表1也證實(shí)7 張杭.近十年米世界排名前 20位的大油出變化及其啟了這一點(diǎn)。俄羅斯共有儲(chǔ)量38. 028萬(wàn)億立方米.占示.世界石油工業(yè)，2004;(1~2):34~3722個(gè)氣田總量的55. 7%。平均每個(gè)巨型氣田儲(chǔ)量為3.457萬(wàn)億立方米，為22個(gè)氣田均值的111. 4%。(收稿日期2004-01-30 編輯趙 勤)特別值得注意的是:①俄羅斯的巨型氣田上要(上接第126頁(yè)}表大會(huì)立法規(guī)劃.由人大專門委員會(huì)組織有關(guān)部門f一體的監(jiān)管機(jī)構(gòu),既可使政府部門有更多的人員、和單位開展立法工作，爭(zhēng)取較短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)中國(guó)第時(shí)間和精力去慎重調(diào)研.科學(xué)決策,也可快速、高效部《天然氣法》。地加強(qiáng)執(zhí)行法律和政策的力度。理論和實(shí)踐都證明,沒有足夠的執(zhí)行力量,再好的法律也起不到應(yīng)有1李潤(rùn)生.劉巖,劉克雨編著. 石油與監(jiān)管.北京:石油工業(yè)的作用。出版社,2002制定《天然氣法》和組建政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還有利國(guó)務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所，世界銀行編.中國(guó)于減少和避免部門之間的職能交叉和可能出現(xiàn)的石油天然氣工業(yè)現(xiàn)代化:結(jié)構(gòu)改革和監(jiān)管.北京:中國(guó)財(cái)“國(guó)家利益部門化,部門利益法規(guī)化"。政經(jīng)濟(jì)出版社,2001最后,建議盡快將《天然氣法》列入全國(guó)人民代(收稿日期2004-0129 編輯趙勤)130●