城鎮(zhèn)供水.企業(yè)管理.CITY AND TOWN WATER SUPPLY城市污水處理的實踐與思考張敏君(威海市水務集團污水治理研究中心,山東威海264200)摘要:近年來,隨著城市化、工業(yè)化進程加快,水環(huán)境保護壓力日益加大,城市污水處理水平已成為一一個城市文明程度的重要標志,成為制約城市可持續(xù)發(fā)展的重要因素。本文結合威海市城市污水處理實際,從城市污水處理的管理體制、收費、設施建設投資機制、全社會參與等方面,對城市污水處理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進行了分析闡述。關鍵詞:城市污水處理威海市地處山東半島最東端，- -面靠山，三面環(huán)廠全部進行了企業(yè)化改制,之后又通過BOT模式全部海,風光秀麗,氣候宜人,是-一個以“紅瓦、綠樹、碧海、交 由社會資本運作，使其完全與政府脫鉤,成為產(chǎn)權清藍天”聞名于世的海濱生態(tài)旅游城市。和諧優(yōu)美的生態(tài)晰、獨立核算、自主經(jīng)營的市場主體,真正實現(xiàn)了政企分環(huán)境，是大自然賦予威海的得天獨厚的最大優(yōu)勢,也是開、政事分開。政府職能由此實現(xiàn)了對城市污水處理行最靚麗的城市名片。而長期以來對城市污水卓有成效業(yè)的直接管理.運作到法規(guī)政策標準制定、統(tǒng)規(guī)劃指的治理，則對城市生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善和優(yōu)化發(fā)揮了導以及市場監(jiān)管的重大轉變。不可或缺的重要作用?，F(xiàn)結合威海市區(qū)污水治理實踐，威海市區(qū)供排水體制改革的成功實施，解決了計對城市污水處理進行分析和探討。劃經(jīng)濟模式下政出多門、多龍治水、權責不清、互相扯- .城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展.必須堅持'政企分皮的體制弊病,建立了權責統(tǒng)- .運轉協(xié)調、管理有效開.政事分開",建立適應市場經(jīng)濟要求的管理體制的供排水- -體化管理體制。從推進城市污水處理的意在計劃經(jīng)濟體制下，城市污水處理- - 直被看作是義上來講,它徹底改變了污水處理廠“吃財政飯、捧鐵由政府主導的“社會公益事業(yè)”。全國不少污水處理廠飯碗”的狀況，確立了其企業(yè)身份和市場地位,為污水都為事業(yè)單位,壟斷式的管理體制,缺乏活力的經(jīng)營機處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定基礎。通過供水污水處理職能的制,淡薄的競爭意識,人浮于事.運行效率低,政企不分有效整合,也使發(fā)揮供水杠桿作用、強化排污監(jiān)管更具也使得政府對污水處理廠的監(jiān)督難以到位，事業(yè)單位操作性和實效性,形成了供水與治污的高效聯(lián)動機制。的管理體制制約了城市污水處理快速的發(fā)展。對城市二.城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,必須堅持’污染者污水處理廠進行企業(yè)化改制，建立適應市場經(jīng)濟要求付費”,建立良性循環(huán)的污水處理收費體系的管理體制,成為威海市污水處理發(fā)展的迫切要求。污染者付費,是指由環(huán)境污染和損害引起的有關2003年8月以前，威海市區(qū)3座污水處理廠全部費用由污染者(造成污染的責任者)承擔的付費原則,現(xiàn)為事業(yè)單位,污水處理廠的運行和維護費用統(tǒng)- -列入財已被世界各國廣泛采用。對排放污水的企業(yè)或個人征政預算.這種經(jīng)營模式使各污水處理廠經(jīng)營管理的主觀收污水處理費,是“污染者付費"這一原則的具體體現(xiàn)，能動性難以發(fā)揮,運行效率不高，成本控制不到位,財政也是保證城市污水處理廠正常運營,推進市場化、產(chǎn)業(yè)撥款只能維持基本運行發(fā)展后勁嚴重不足。為突破制化發(fā)展的前提和基礎。目前,從全國范圍看，雖然大多約威海市供排水發(fā)展的體制瓶頸,提高水務資產(chǎn)運營效數(shù)地方已開征污水處理費,但收費標準偏低.收繳不到率,威海市于2003年實施供排水一體化改革,在對原市位等問題卻使其補償污水治理成本的作用大打折扣，城鎮(zhèn)供水管理處、自來水公司、第一-.第二、第三污水處直接影響了污水處理設施的建設和運行。根據(jù)保本微理廠整合重組的基礎上組建了威海市水務集團有限公利的經(jīng)營目標.污水外理費應綜合考慮污水處理廠建司,特許授權其對城市供水、污水處理等涉水事務進行設中國煤化工理定價,并建立與污統(tǒng)一經(jīng)營管理。威海水務集團以供排水- -體化改革為契染治YHC N M H G始終保持在補償污機,按照政企分開的原則，對3個事業(yè)單位性質的污水水廠投資運行成本并略有盈利的水平，才能保證污水96城鎮(zhèn)供水No.2 2009城鎮(zhèn)供水.企業(yè)管理:CITY AND TOWN WATER SUPPLY廠的正常運營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。1178座城鎮(zhèn)污水處理設施中,未達運行負荷要求的污為建立適應污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的成本補償和價水處理廠占總數(shù)的50%左右。造成運行負荷率低下的格激勵機制,保證污水處理設施的建設和正常運行,威一個主要原因就是污水管網(wǎng)配套滯后，污水收集范圍海市于2000年7月1日起將污水處理費納入自來水有限。因此,在污水處理設施建設上,必須切實糾正過水費構成體系并全面開征,標準為居民財政全額撥款去“重地上、輕地下”的做法,堅持“廠網(wǎng)并舉、管網(wǎng)先單位.學校、托幼園所.福利院、部隊每立方米0.20元，行”,同時加大污水截流并網(wǎng)力度,提高收集能力,從根其他單位每立方米0.40元,之后又根據(jù)治污成本的變本上解決污水處理廠負荷率低下問題?；闆r進行了多次上調。目前,市區(qū)居民生活用水的污威海市從1981年開始實行雨污分流體制,并隨著水處理費為0.80元/立方米,特殊行業(yè)用水和普通行污水處理廠建設逐年投入專項資金用于污水管道配業(yè)用水的污水處理費為1.10元/立方米,使用地下水套,污水公共管網(wǎng)設施的規(guī)劃、建設與管理由各污水廠的單位污水處理費為3.4元.4.4元、8.4元/立方米, .按服務范圍分別組織實施。至2003年，市區(qū)污水管網(wǎng)收費標準基本反映了污水處理成本，較好地體現(xiàn)了價總體框架基本構成，但在實踐中,產(chǎn)生了很多問題,主格激勵作用。在解決污水處理費收繳率這-難題上,威要是污水管網(wǎng)缺乏統(tǒng)-規(guī)劃,交叉建設、多頭管理的問海供排水-體化的管理模式發(fā)揮了重要作用。城市所題較為突出;污水廠管網(wǎng)配套滯后,沿河沿海污水管網(wǎng)有自來水用戶的污水處理費均由威海水務集團統(tǒng)-收不完善,出現(xiàn)空白和斷檔現(xiàn)象;部分區(qū)域存在雨污混流取,統(tǒng)一.上繳財政,自備井用戶的污水處理費則由市水問題;部分用戶亂排私排污水、超標排污。此外,部分開利部門代征,市財政根據(jù)每年污水處理實際運行情況，發(fā)商在所開發(fā)的小區(qū)中自行建設供排水管網(wǎng)，由于管從污水處理費收入中支付污水處理運行費用，不足部網(wǎng)建設質量不高,后期管理維護不到位,累積下來供水分暫由市財政負擔。由于威海水務集團擔負著供水、污不暢、污水冒溢等很多后遺癥,市民反響強烈。為提升水處理的雙重職責,由其統(tǒng)- -征收污水處理費,主觀能污水管網(wǎng)配套水平，威海市政府決定由水務集團作為動性有充分保證，同時又能利用供水杠桿加大收繳力市區(qū)供排水管網(wǎng)建設的實施主體,根據(jù)城市總體規(guī)劃度,有效解決了污水處理費流失問題。從威海市近幾年進行統(tǒng)- -規(guī)劃、統(tǒng)- -設計、 統(tǒng)- -建設和統(tǒng)- ~管理 ,凡未的征收情況看,污水處理費基本征收、補償?shù)轿?接近經(jīng)水務集團認可的供排水管網(wǎng),不予驗收和供水。幾年收支平衡,雖然仍有部分缺口,但在政府可以承受范圍來，威海水務集團充分發(fā)揮市政府授予的“四統(tǒng)-”職之內(nèi)。.能，按照“廠網(wǎng)并舉.管網(wǎng)先行”的原則,把污水管網(wǎng)配污水處理收費體系的建立和良性運作，為城市污套作為重中之重優(yōu)先建設,-是堅持先還舊帳,結合城水處理步入市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了重要前提。通過中村改造、雨污分流和市區(qū)河流截污工程的實施,加快污水處理費這個“經(jīng)濟杠桿”,既有效地補償了治污成完善沿河沿海污水管網(wǎng)和小區(qū)污水改造，不斷提高污本,保證了污水處理廠的正常運營,又增強了對社會資水收集能力和截污能力，提升已建污水廠的管網(wǎng)配套金的吸引力，為促進城市污水處理的良性發(fā)展奠定了水平,保證污水廠的運行負荷。二是堅持不欠新賬,在基礎，同時也強化了市民及廠礦企事業(yè)單位治污觀念城市新區(qū)建設和新上污水處理項目中,地下、地上統(tǒng)籌和節(jié)水意識，提高了削減污染物排放的主動性和積極考慮,同時規(guī)劃,同步施工,同時交付使用,力求廠、網(wǎng)建設-步到位。經(jīng)過幾年的不懈努力,目前威海市區(qū)和三、城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,必須堅持“廠網(wǎng)并周邊開發(fā)區(qū)的污水管網(wǎng)基本配套到位，沿河沿海的污舉.管網(wǎng)先行”,加快提升污水處理運行負荷率水管道全線貫通,排污口多數(shù)并網(wǎng),污水收集能力新增隨著城市規(guī)模的快速發(fā)展，目前各地不同程度地3萬米3/日以上，各個污水處理廠的運行負荷均保持存在污水處理廠建設滯后于城市發(fā)展、污水管網(wǎng)配套在80%以上。為加強市區(qū)城市排水管理,保障城市排水滯后于污水廠建設的問題。從國家環(huán)保部發(fā)布的《2007設施正常安全運行,威海市政府于2008年5月出臺了年全國投運城鎮(zhèn)污水處理設施清單》看，雖然近幾年城威海' 中國煤化工，對排水戶向城市鎮(zhèn)污水處理設施呈現(xiàn)加速建設的良好態(tài)勢，但污水廠排水F活動全面實施監(jiān)督的建設仍滿足不打發(fā)展需求，特別是污水廠運行負荷管理TYH, CNM H G戶的排污監(jiān)管力度率低下的問題尤為突出，亟待解決。在全國已投運的進一步加大,這將為規(guī)范排污行為,從源頭上解決雨污堿鎮(zhèn)供水No.2 2009 97城鎮(zhèn)供水●企業(yè)管理.CITY AND TOWN WATER SUPPLY混流、超標排污、亂排污水問題,為提高城市治污減排多公里,城市污水處理廠基本形成合理布局,污水管網(wǎng)水平起到巨大的促進作用。相應配套污水處理率達到87%以上。四、城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,必須堅持“政府引五.城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，必須堅持公眾參導.市場運作”.建立多元化.市場化的投融資機制與,積極發(fā)動和依靠全社會共同推進污水處理設施建設投資大,運行成本高，資金問題治理城市污水，保護水生態(tài)環(huán)境是政府不可推卸是最大障礙。在計劃經(jīng)濟體制下,城市污水處理設施建的職責,更是全社會的共同責任和共同事業(yè),僅僅通過設是由地方政府作為單一的投資主體,實行投、建.管、政府運用行政資源自上而下的推進是不夠的，必須要用“四位一-體”,全托全管。不可否認,這在-定歷史條提高市民素質,強化市民的環(huán)保意識和觀念,調動-切件下對保證污水處理設施建設的集中投入、推進污水積極力量,拓寬- -切有利用社會參與的有效途徑,充分處理業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了積極的推動作用。但隨著經(jīng)濟社會依靠和發(fā)動廣大市民，形成全社會共同參與城市污水的迅猛發(fā)展,污水處理廠建設運營成本越來越大,在污治理.共享治污減排成果的良好局面。水處理費征收不到位的情況下，污水設施建設的巨額威海市的環(huán)境保護工作之所以能走在全國前列，投資單純依靠政府行不通。在建立良性污水處理收費除了歷屆市委市政府的高度重視、管理體制的不斷完體系的前提下,堅持“政府引導,市場運作”的思路,鼓善和得天獨厚的自然優(yōu)勢，很大程度上要歸功于廣大勵各類社會資金參與建設和運營，是城市污水處理產(chǎn)市民強烈的環(huán)保意識和自覺參與意識，歸功于全市上業(yè)化發(fā)展的必由之路。下保護環(huán)境的優(yōu)良傳統(tǒng)和濃厚氛圍。威海市始終把提威海市自實施供排水- -體化改革以來，緊緊圍繞高市民素質放在首要位置,以打造人居城市、生態(tài)城市“投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化”的共同愿望為指引,堅持不懈地通過開展集中宣傳.環(huán)的目標,充分利用市政府授予的特許經(jīng)營權,不斷拓寬保知識教育、綠色創(chuàng)建活動等多種形式,大力強化市民項目融資.銀行貸款等融資渠道,污水處理設施多元化的環(huán)保意識和生態(tài)觀念,營造了“保護環(huán)境為榮,破壞投融資結構基本形成。在具體實施過程中,威海市將城環(huán)境為恥”的良好社會風尚,“實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須生態(tài)市污水處理廠的投資、建設和運營全部引入市場競爭化”、“既要金山銀山，也要綠水青山”.“生態(tài)環(huán)境是最機制，主要由水務集團采取BOT形式進行市場化運珍貴.最有限的發(fā)展資源”成為威海人的普遍共識和自作;污水管網(wǎng)、泵站及其他污水設施等建設資金由政府覺行動，成為威海這個宜居創(chuàng)業(yè)城市的文化傳統(tǒng)和鮮承擔為主,國債資金.銀行貸款為輔。從2004年至今，明特色。為實現(xiàn)全社會對環(huán)境保護的廣泛參與,威海市威海市區(qū)供排水基礎設施建設總投入達10億多元,其從建立完善公眾參與機制入手，建立起了環(huán)境保護問中,通過BOT融資3個多億，爭取國債資金及其它資題市民聽證會.重大環(huán)保項目公開征求市民意見、專家金2億元,水務集團自籌5億元。多元化投融資體制的論證和咨詢等制度,定期向社會發(fā)布環(huán)境質量公報,通建立，使威海城市污水處理成功的解決了資金籌措的過電視、報紙、廣播、電臺等新聞媒體及時.充分地披露困難,國債、社會資本相繼投入到污水處理設施建設領城市污水治理等重大信息，借用社會公眾奧輿論和公眾域，政府財政對污水處理廠建設不再需要一次性支付監(jiān)督,對水環(huán)境污染和生態(tài)破壞的制造者施加壓力,并全部建設資金,而是通過BOT等模式觸通社會資金來健全了水環(huán)境污染問題有獎舉報制度，積極引導和鼓進行建設運行,用收取的污水處理費<以及少量財政資勵社會各階層檢舉揭發(fā)污染水環(huán)境等違法犯罪行為，金)分期支付給投資者把財政投入重點放在污水管網(wǎng)為治污減排工作提供了有力支持。建設上。這樣,不僅緩解了財政壓力,更重要的是保證城市污水處理:是優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和了污水處理設施建設的順利推進。2004 年前,威海市諧相處、經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的迫切要求,是功在當代、區(qū)擁有3座污水廠,一級污水處理能力為6.5萬噸/利在千秋的民生工程、百年大計工程。從威海市的實踐日,二級污水處理能力2.5萬噸/日,實施供排水- -體情況看,按照社會主義市場經(jīng)濟的要求,大力推進體制化改革、建立市場運作機制后,污水處理設施建設以平改革中國煤化工實行市場化、產(chǎn)業(yè)化均每年新建1座污水廠.100公里污水管道的速度向運作MYHCNMH革成功之路。前推進。截至到2006年,市區(qū)共擁有污水廠”6座,二級污水處理能力達到20萬噸/日,污水管道達到1600作者通聯(lián): wangyt1998@126.com98城鎮(zhèn)供水No.2 2009