水利發(fā)展研究2014 :10河南省南水北調(diào)水權(quán)交易試點(diǎn)探索郭貴明'，李建順'，王曉娟’，陳金木2(1. 河南省水利廳,河南鄭州450003; 2. 水利部發(fā)展研究中心，北京100038)癀要:文章結(jié)合南水北調(diào)中線工程基本情況，對河南省南水北調(diào)水權(quán)交易的必要性、可行性，對組織開展水權(quán)交易平臺建設(shè)、水權(quán)交易制度建設(shè)、區(qū)城間水權(quán)交易等水權(quán)交易試點(diǎn)的主要內(nèi)容以及水資源確權(quán)、取水許可、交易價(jià)格等需要解決的主要問題進(jìn)行了思考分析。關(guān)鍵詞:水權(quán)交易;南水北調(diào);河南省doi: 10. 13928/j. enki. wrdr. 2014. 10. 019中圖分類號: F407. 9(261)文獻(xiàn)標(biāo)識碼: B文章編號: 1671- 1408(2014) 10-0074-04隨著南水北調(diào)中線工程的建成運(yùn)行，將首開中縣城。國大規(guī)?？缌饔蛘{(diào)水市場化運(yùn)作的先河。通過水權(quán)開展南水北調(diào)水權(quán)交易的必要性和可行性交易和市場化機(jī)制，充分發(fā)揮這--特大調(diào)水工程對河南省水資源配置的重要作用已成當(dāng)務(wù)之急。本文2.1必要性結(jié)合南水北調(diào)中線工程基本情況，對河南省南水北2. 1.1緩解不同區(qū)域間水資源供需矛盾的迫切需要調(diào)水權(quán)交易的必要性、可行性和需要解決的主要問由于各地水資源稟賦與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不題進(jìn)行了思考。同等因素，南水北調(diào)沿線不同區(qū)域之間的水資源需求存在不平衡現(xiàn)象。以鄭州市為例，鄭州市多1基本情況年人均水資源占有量為178 m',屬水資源嚴(yán)重匱南水北調(diào)中線工程跨越長江、淮河、黃河、乏地區(qū)。南水北調(diào)用水指標(biāo)分配給鄭州市4.46海河四大流域，是解決我國北方地區(qū)水資源短缺億m'(其中，鄭州市區(qū)2.952億m')，鄭州航空問題的戰(zhàn)略性工程。中線工程干渠從河南省南陽港區(qū)0.94億m'。據(jù)初步測算，鄭州市區(qū)及需由市丹江口水庫陶岔渠首到北京市全長1 277 km鄭州市區(qū)供水的周邊組團(tuán)，2015 年缺水4.88億(河南境內(nèi)731 km)，主要向河南、河北、北京、m', 2020 年缺水8.71億m'，特別是航空港區(qū)預(yù)天津四省市的19座大中城市和100多個(gè)縣區(qū)提供計(jì)到2020年用水量將達(dá)到2億m'以上，目前可生活、工業(yè)用水，兼顧生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)用水。按用水資源只有0.94億m'的南水北調(diào)水、0. 30億照規(guī)劃，南水北調(diào)一期工程多年平均調(diào)水95億m'的地下水。鄭州市的新密市屬于嚴(yán)重缺水的山m'，其中，河南省受水37.7億m'，河北省34. 7丘區(qū)，由于沒有外來水源，也迫切希望使用南水億m',北京市12.4億m',天津市10.2億m'。北調(diào)水。此外，北京市也屬于水資源缺口巨大的在河南省受水區(qū)內(nèi)，主要是通過40個(gè)口門，向地區(qū)，多次提出增加南水北調(diào)用水量的需求。在11個(gè)省轄市供水，供水范圍包括南陽、平頂山、中國煤化工漯河、周口、許昌、鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、鶴壁、收稿日期: 2014安陽、濮陽等11個(gè)省轄市、7個(gè)縣級市和27個(gè)作者簡介: 郭JMYHCNMH G.第二屆水利發(fā)展研究學(xué)術(shù)周中線分水指標(biāo)已經(jīng)確定的情況下，難以通過行政中明確，并且各地取得的分水指標(biāo)與繳納的南水北手段對水資源進(jìn)行調(diào)節(jié)，只能通過水權(quán)交易緩解調(diào)主體工程、配套工程建設(shè)基金直接掛鉤，可視為缺水地區(qū)水資源供需矛盾，促進(jìn)不同區(qū)域社會經(jīng)有償獲得了初始水權(quán)，交易權(quán)利邊界比較清晰，為濟(jì)共同協(xié)調(diào)發(fā)展。水權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。2.1.2利用市場機(jī)制促進(jìn)節(jié)約用水和優(yōu)化配置水2.2.2 有交易需求資源的有效手段在工程通水前，北京市以及鄭州市、鄭州市所黨的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是轄的航空港區(qū)和新密市有很強(qiáng)的南水北調(diào)水權(quán)交易全面深化改革的重點(diǎn)，核心是處理好政府和市場需求。中遠(yuǎn)期看，天津、河南的開封市、登封市等的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更，地區(qū)也有潛在的南水北調(diào)水量需求。好發(fā)揮政府作用。水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和2.2.3有交 易水量戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，市場經(jīng)濟(jì)條件下，水資源的南水北調(diào)中線工程通水初期，河南省內(nèi)配套合理配置既需要政府調(diào)控以保障公平，也需要市水廠全面建成并達(dá)到設(shè)計(jì)供水規(guī)模還需一段時(shí)場調(diào)節(jié)以提高效率。開展受水區(qū)區(qū)域間水量轉(zhuǎn)間，南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采和地下水井關(guān)停讓，對轉(zhuǎn)讓方而言，實(shí)際上建立了節(jié)約用水和水需要按照有關(guān)規(guī)劃和方案逐步開展，大部分市縣資源保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制，有利于推動(dòng)水資源依據(jù)市在中線工程運(yùn)行初期還不能完全消化水量分配指場規(guī)則、市場價(jià)格和市場競爭進(jìn)行優(yōu)化配置，引標(biāo)。據(jù)測算，各市縣通過配套水廠大約可消化口導(dǎo)水資源向利用效率和效益更高的方向流動(dòng)，實(shí)門水量總量29.94億m'的30% ~40%， 通過沿現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化;對受讓方而言，水線水庫調(diào)蓄和生態(tài)用水等還可消化部分水量，但權(quán)的有償取得，實(shí)際上建立了水資源要素對經(jīng)濟(jì)仍有部分水量短期內(nèi)難以完全消化。同時(shí)，南陽發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“倒逼機(jī)制”，將推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、引丹灌區(qū)現(xiàn)有榘系配套不夠完善，現(xiàn)狀灌溉面積生產(chǎn)方式、消費(fèi)模式的改變。(約120萬畝)尚未達(dá)到規(guī)劃灌溉面積(150萬畝)2.1.3 充分發(fā)揮南水北調(diào)中線工程綜合效益的內(nèi).要求。隨著灌區(qū)節(jié)水改造的推進(jìn)，也可新增節(jié)余在要求用水指標(biāo)。南水北調(diào)工程投人巨大，而近期受水區(qū)達(dá)到2.2.4 有法律政策依據(jù)規(guī)劃的用水量還需要一個(gè)過程，通過開展區(qū)域間近年來，黨中央、國務(wù)院多次對建立健全水權(quán)水權(quán)交易，可以最大限度地提高工程供水規(guī)模，制度、開展水權(quán)交易作出決策部署?！吨泄仓醒雵鴾p少工程閑置率，更好地發(fā)揮工程的供水效益。務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)[2011]1同時(shí)，實(shí)行區(qū)域間水權(quán)交易后，缺水地區(qū)可以通號)明確提出“建立和完善國家水權(quán)制度，充分運(yùn)過增加南水北調(diào)水，進(jìn)一步置換出超采的地下用市場機(jī)制優(yōu)化配置水資源"。《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行水，從而更好地發(fā)揮工程的社會效益和生態(tài)效最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(國發(fā)(2012]3號)提出“建立健全水權(quán)制度，積極培育水市場，鼓勵(lì)2.1.4 開展水權(quán)確杈登記與交易的有益探索開展水權(quán)交易，運(yùn)用市場機(jī)制合理配置水資源"。按照黨中央國務(wù)院決策部署，建立健全水權(quán)制2012年11月，黨的十八大提出要“建立反映市場度，對水資源進(jìn)行確權(quán)登記和推行水權(quán)交易制度是供求和資源稀觖程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)慕窈笏Y源管理的必然趨勢。開展南水北調(diào)水權(quán)交資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。積極開展節(jié)能易試點(diǎn)，將為今后逐步推進(jìn)水資源確權(quán)登記和水權(quán)量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)”。2014年交易提供有益探索。國務(wù)院頒布的《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》第2.2 可行性15條規(guī)定“水量調(diào)度年度內(nèi)南水北調(diào)工程受水區(qū)2.2.1有水量指標(biāo)省、直轄市用水需求出現(xiàn)重大變化，需要轉(zhuǎn)讓年南水北調(diào)中線--期工程多年平均調(diào)水量和受水度水量調(diào)度計(jì)劃分配的水量的，由有關(guān)省、直轄區(qū)省、直轄市水量分配指標(biāo)已經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，各地市人民政府老中國煤化工簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)市的分水指標(biāo)已經(jīng)在省級政府批復(fù)的有關(guān)工程規(guī)劃議，確定轉(zhuǎn)HCNMH G及送國務(wù)院水水利發(fā)展研究2014 :10行政主管部門，抄送南水北調(diào)工程管理單位"。易，須抓好幾項(xiàng)重點(diǎn)制度建設(shè)，如制定出臺“河南針對河南省的實(shí)際，2011 年9月，《國務(wù)院關(guān)于省南水北調(diào)水量轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法”，對水量轉(zhuǎn)讓支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》(國的范圍、類型、主體、程序、監(jiān)管、交易資金管理發(fā)[2011]32號)指出，要“建立和完善水權(quán)制度,以及水權(quán)交易機(jī)構(gòu)的職責(zé)等進(jìn)行規(guī)范，為水權(quán)交易研究設(shè)立黃河及南水北調(diào)中線工程沿線水權(quán)交易提供基本依據(jù);制定出臺“河南省水權(quán)交易資金管中心，推進(jìn)水資源節(jié)約利用”。2012年11月，國理和使用辦法”，對交易資金管理和交易收益使用務(wù)院以國函[2012]194號批復(fù)《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃進(jìn)行規(guī)范;制定出臺“河南省水權(quán)交易中心交易規(guī)(2012-2020年)》，規(guī)劃指出，要“研究開展黃則”，對轉(zhuǎn)讓申請、受理、登記、信息發(fā)布以及交河及南水北調(diào)中線工程沿線水權(quán)交易”。這些法易簽約、資金結(jié)算、交易保證金、爭議調(diào)解等進(jìn)行律法規(guī)和政策，為南水北調(diào)水權(quán)交易提供了明確規(guī)范;探索建立水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，對水權(quán)交的依據(jù)。易可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，制定不同類別風(fēng)險(xiǎn)的2.2.5 有工程基礎(chǔ)防控機(jī)制，明確風(fēng)險(xiǎn)源識別、預(yù)警與應(yīng)對等對策措南水北調(diào)受水區(qū)各省及地市、縣的用水指標(biāo)施。均由分水口門直接控制，相關(guān)計(jì)量監(jiān)測設(shè)施較為3.3 組織開展區(qū)域間水權(quán)交易完備，為區(qū)域間水權(quán)交易提供了工程基礎(chǔ)和技術(shù)區(qū)域間水權(quán)交易分為省內(nèi)交易和省際交易兩支撐。受水區(qū)之間的水權(quán)交易，可以直接通過南大類。對于省內(nèi)的南水北調(diào)水權(quán)交易，可以由縣水北調(diào)主體工程和配套工程進(jìn)行水量調(diào)配。中級以上地方人民政府授權(quán)水利部門或者有關(guān)單工程沿線部分沒有建設(shè)配套工程的需水市縣，可位，根據(jù)國務(wù)院水行政主管部門下達(dá)的南水北調(diào)以通過新建引水工程，從已建配套水廠或調(diào)蓄水年度水量調(diào)度計(jì)劃，交易年度水量。也可以根據(jù)庫聯(lián)通南水北調(diào)水源。比如，新密市規(guī)劃分兩期水量分配指標(biāo)，交易短期(比如3 ~5年)或中期實(shí)施的引水入密應(yīng)急工程，計(jì)劃將尖崗水庫作為(比如6~10年)的南水北調(diào)水量，并積極探索開水源地。尖崗水庫是鄭州市用于調(diào)蓄南水北調(diào)水展較長期限(比如11年以上)的水量轉(zhuǎn)讓。對于量的水庫，具備向新密市輸送南水北調(diào)水的條跨省南水北調(diào)水權(quán)交易，比如河南和北京之間,可由省級水行政主管部門負(fù)責(zé)，統(tǒng)一對外進(jìn)行協(xié)商和簽訂協(xié)議。3水權(quán)交易試點(diǎn)的主要內(nèi)容組織開展南水北調(diào)水權(quán)交易試點(diǎn)，需從三個(gè)方4需要探索解決的主要 問題面著手。政府是水市場的監(jiān)督管理者，不易直接從事交3.1組織開展水權(quán)交易平臺建設(shè)易，要根據(jù)試點(diǎn)推進(jìn)情況，及時(shí)研究解決好水資源試點(diǎn)期間可在省水利廳組建河南省水權(quán)交易中確權(quán)、取水許可和交易價(jià)格問題。心，作為全省集中統(tǒng)- - 的水權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)4.1水資源確權(quán)問題為南水北調(diào)水權(quán)交易和其他水權(quán)交易提供場所以及南水北調(diào)工程建設(shè)資金由國家投資、銀行貸信息咨詢、協(xié)議簽訂、資金結(jié)算、爭議處理等服款和地方基金三部分組成。在建設(shè)期間，省級政務(wù)，并為有關(guān)行政主管部門進(jìn)場監(jiān)管與督導(dǎo)提供條府已將水量指標(biāo)分配到了各市縣，并根據(jù)各市縣件和服務(wù)。根據(jù)交易需求，要及時(shí)研究建立水權(quán)交水量指標(biāo)確定繳納南水北調(diào)建設(shè)基金的比例，基易信息系統(tǒng)，配備相應(yīng)的硬件和軟件，為水權(quán)交易金從各地征繳的水資源費(fèi)中提取，由各市縣政府提供信息采集與發(fā)布、電子交易、信息查詢等服負(fù)責(zé)上繳到省財(cái)政，水資源費(fèi)不足的直接由地方務(wù)。財(cái)政資金抵頂。因此，在水權(quán)交易試點(diǎn)初期，把3.2 組織開展水權(quán)交易制度建設(shè)各地取得的水量指標(biāo)視為有償取得了水資源使用建立健全水權(quán)交易制度，是促進(jìn)南水北調(diào)水權(quán)權(quán)，將各地政庇作為方息主體，招權(quán)水利部門 進(jìn)交易規(guī)范高效的重要保障。從南水北調(diào)中線工程建行交易簡便中國煤化]水權(quán)交易的前設(shè)進(jìn)度和已經(jīng)具備的有關(guān)條件來看，要實(shí)現(xiàn)水權(quán)交提是具有明JH.CNM.HGk資源的所有.第二屆水利發(fā)展研究學(xué)術(shù)周者，是水權(quán)分配的主體，地方政府和部門本身不標(biāo)，視為有償取得了水資源使用權(quán)，以此為依據(jù)確是水資源的使用者，是水權(quán)交易的監(jiān)督管理者。定水權(quán)。因此，要形成比較規(guī)范的水市場，在流城之間、4.3交 易價(jià)格問題用水戶之間交易水量，需要完善有關(guān)政策規(guī)定,-.般來說，交易價(jià)格應(yīng)在考慮社會承載能力采取--定形式，將初始水權(quán)最終確定到具體的取的基礎(chǔ)上，保持相對穩(wěn)定和適當(dāng)?shù)膭?dòng)態(tài)調(diào)整。水用水戶。權(quán)交易合同確定的價(jià)格，應(yīng)考慮水資源費(fèi)(反映4.2 取水許可問題水資源所有權(quán)的權(quán)益體現(xiàn)和資源稀缺程度)、水目前，我國各地的取用水單位和個(gè)人均要按照工程成本、服務(wù)成本、水環(huán)境保護(hù)成本，以及水規(guī)定辦理取水許可才能依法取用水資源。南水北調(diào)權(quán)交易期限對價(jià)格的影響等。在南水北調(diào)水權(quán)交中線工程直接從丹江口水庫取用水資源，沿線各取易試點(diǎn)期間，可由交易雙方協(xié)商定價(jià)，水行政部.用水單位是從南水北調(diào)中線工程干渠取用水資源。門負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)，但在長期的交易過程中，應(yīng)借這種情況下，取用水戶(主要是水廠)是否需要辦鑒土地指標(biāo)交易等成功經(jīng)驗(yàn)確定政府指導(dǎo)價(jià)，逐理取水許可證，取水許可與確權(quán)登記的銜接等等問步規(guī)范交易價(jià)格的組成，減少價(jià)格過低或過高帶題需要研究解決?？紤]到現(xiàn)有取水許可還不能等同來的交易風(fēng)險(xiǎn)，以及對節(jié)約用水和水資源保護(hù)的于水資源確權(quán)，可以暫時(shí)采取“雙軌制”，先依法負(fù)面影響，保障水權(quán)市場的深人持久和健康發(fā)依規(guī)辦理取水許可，獲得取用水的權(quán)利。具有交易展。意愿的取用水戶，可以采取適當(dāng)形式購買水量指(責(zé)任編輯 韓麗宇)*.*......................................................................(上接第69頁)217個(gè)，已覆蓋全灌區(qū)。把水資源使用權(quán)分解、水按0.5元/m'計(jì)，轉(zhuǎn)讓1.2億m'黃河水，可征明晰到農(nóng)民用水戶協(xié)會，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明繳水資源費(fèi)6000萬元，補(bǔ)償灌區(qū)50%約3000萬確、監(jiān)管有效的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，逐步實(shí)現(xiàn)元。有關(guān)政策、補(bǔ)償辦法正在研究。水資源使用權(quán)象資本一樣按規(guī)律流動(dòng)，保證水資遇千旱年份來水減少，工業(yè)用水保證率高，源有序高效配置。而農(nóng)業(yè)灌溉用水不能保證，農(nóng)民利益受損，有3.6 采取綜合改革措施，積極推進(jìn)水權(quán)試點(diǎn)工作意見，應(yīng)給予補(bǔ)償;在跨盟市水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)中已推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。目前河套灌區(qū)執(zhí)行的包含了補(bǔ)償費(fèi)用。但取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、如何定損、補(bǔ)農(nóng)業(yè)水價(jià)為0.054元/m’，而測算成本水價(jià)為給誰、誰來管理等問題現(xiàn)在還在研究，有待規(guī)0.126元/m',農(nóng)業(yè)水價(jià)低影晌節(jié)水和水權(quán)轉(zhuǎn)讓。范。應(yīng)當(dāng)探索開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，逐步建立反映水灌區(qū)實(shí)施節(jié)水改造工程建設(shè)，應(yīng)盡量采取保資源稀缺程度和供水成本的水價(jià)形成機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)護(hù)措施，減少對當(dāng)?shù)氐乃鷳B(tài)環(huán)境的影響。灌溉業(yè)節(jié)水、提高農(nóng)業(yè)用水效率，為灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造渠道防滲襯砌、采取噴滴灌等高效節(jié)水揩施，減條件。少了水量的跑、漫、滲，灌區(qū)內(nèi)一些天然水泡子推進(jìn)河套灌區(qū)灌溉制度改革，進(jìn)- -步深化沈?yàn)跻Ｗo(hù)，需進(jìn)行補(bǔ)水。轉(zhuǎn)讓水量要預(yù)留生態(tài)補(bǔ)水灌域秋澆制度改革，縮短行水時(shí)間，減少輸水損水量，要修建補(bǔ)水工程，試驗(yàn)利用黃河凌汛期分失，提高用水效率，促進(jìn)節(jié)約用水。凌補(bǔ)水。3.5開展水資源使 用權(quán)確權(quán)登記，探索建立水資4結(jié)語源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度十年來，內(nèi)蒙古自治區(qū)在水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓方面進(jìn):推進(jìn)水資源資本化，必須以水資源使用權(quán)確行了實(shí)踐、探索，還存在許多問題、困難和困惑，權(quán)登記和建立水權(quán)交易制度為前提。嚴(yán)格按照分我們認(rèn)為只有通計(jì)深化改革。加快發(fā)展才能破解難中國煤化工水總量控制指標(biāo)，在河套灌區(qū)探索開展水資源使題。用權(quán)確權(quán)登記。河套灌區(qū)現(xiàn)有農(nóng)民用水戶協(xié)會THCNMHG韓麗宇)