突發(fā)事件應對中的程序裁量及其規(guī)制路徑——兼評《行政處罰法》第49條 朱崢中國人民大學法學院講師、博士后研究人員【摘 要】程序裁量作為突發(fā)事件應對中的一個關鍵論題，有著獨特的存在機理。一方面，這是由突發(fā)事件本身性質所決定的;另一方面，這是行政應急性原則的具體要求。一般而言，突發(fā)事件應對中的程序裁量不僅是出于提高行政應急效率的考量，還能夠證成行政應急權的正當性，促使行政機關更加關注應急過程。新修訂的《行政處罰法》第49條對突發(fā)事件應對中的應急處罰程序作了特別規(guī)定，其中就對程序裁量進行了吸納。但是，這里面也存在一定的局限性，使其面臨一些適用困境。因此，有必要以“程序理性”為基點，對突發(fā)事件應對中的程序裁量進行法律規(guī)制。首先，根據突發(fā)事件特定的生命周期，明確程序裁量權在不同階段所側重的價值選擇，到底是“效率優(yōu)先”還是“公正優(yōu)先”。其次，以權利本位主義為中心，形成程序裁量權行使及其自制規(guī)范設計的基礎。再次，確立理性說服和論證的程序結構，對程序運行中的裁量權進行控制。最后，建構適合我國突發(fā)事件應對的程序裁量基準制度。【關鍵詞】突發(fā)事件應對；程序裁量；行政處罰法；應急處置措施；裁量基準一、程序裁量：突發(fā)事件應對中的一個關鍵論題 德國著名社會學家烏爾里?！へ惪嗽A斷，“風險是永恒存在的。”現(xiàn)代社會已經進入一個風險社會，各類突發(fā)事件對人類生產生活穩(wěn)定、生命財產安全都產生了前所未有的威脅。在本質上，風險社會的形成，歸根結底在于風險從傳統(tǒng)性向現(xiàn)代性的過渡。而這種風險大半是由工業(yè)化社會所制造的。對遏制風險的安全的過度追求，導致法律治理轉向對風險進行預測和防范管控的價值立場。在此背景下，我們不得不重新反思政府如何運用法治思維和法治方式去應對突發(fā)事件。對此，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》已經將“健全突發(fā)事件應對體系，依法預防處置重大突發(fā)事件”作為重要組成部分。為提高突發(fā)事件依法處置能力，需要按照平戰(zhàn)結合原則，完善各類突發(fā)事件應急響應處置程序和協(xié)調聯(lián)動機制，這里面就涉及了許多關于行政程序和行政裁量的問題。其中，一個較為關鍵的論題就是突發(fā)事件應對中的程序裁量。 依據2024年6月修訂的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應對法》）第19條和第72條規(guī)定，在突發(fā)事件發(fā)生后，縣級以上人民政府作為突發(fā)事件應對管理的行政領導機關，應當針對其性質、特點、危害程度和影響范圍等，立即啟動應急響應，依法采取應急處置措施。同時，該法第73條還針對自然災害、事故災難或公共衛(wèi)生事件，具體列舉了救助性、控制性、保障性等各類應急處置措施。并且，履行統(tǒng)一領導職責的人民政府還可以采取其中一項或多項處置措施。這意味著，對于任何違反應急處置措施的行為，行政機關都有權予以懲戒。對此，2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第49條也存在“應急處罰”方面的規(guī)范銜接，作為對發(fā)生突發(fā)事件時實施處罰的特別規(guī)定。即“發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機關對違反突發(fā)事件應對措施的行為，依法快速、從重處罰?！逼鋵?，這種“依法快速、從重處罰”的適用情形主要針對《突發(fā)事件應對法》中所規(guī)定的“囤積居奇、哄抬價格、牟取暴利、制假售假等擾亂市場秩序的行為”和“哄搶財物、干擾破壞應急處置工作等擾亂社會秩序的行為”。那么，如何才能快速實現(xiàn)行政應急處罰?究其根源，乃是行政機關對其程序裁量權的運用結果?？焖傩姓幜P是非常狀態(tài)下處罰制度的特殊適用，以常態(tài)行政中的普通處罰程序為基礎，在性質上屬于行政裁量中的程序裁量。質言之，在突發(fā)事件應對中，行政機關對于如何實現(xiàn)快速行政處罰有著程序上判斷和選擇自由。事實上，如同實體裁量一樣，程序裁量也存在被濫用的空間，不合理的程序裁量仍會侵害行政相對人的合法權利。有鑒于此，本文擬從突發(fā)事件應對中程序裁量的存在機理出發(fā)，在評析《行政處罰法》第49條對程序裁量的吸納及其局限性的基礎上，對其必要的規(guī)制路徑予以探究。 二、突發(fā)事件應對中的程序裁量及其正當性基礎 在現(xiàn)代社會，行政程序裁量因其獨特的法律性質而廣泛存在于整個行政過程之中。這已經成為一個不爭事實，且是現(xiàn)代行政裁量體系不可或缺的。相較于正常行政狀態(tài)下的程序裁量，突發(fā)事件應對中的程序裁量更有其獨特的存在機理及正當性基礎。 （一）突發(fā)事件應對中程序裁量的存在機理 程序裁量作為一個法律概念已經獲得理論界的初步認同。那么，何謂“程序裁量”？一般而言，是指在行政程序運行過程中，當法律規(guī)范沒有對行政程序內容作出具體明確規(guī)定，或者只作了原則性規(guī)定，或者雖有規(guī)定但法律允許行政機關裁量選擇的場合，行政主體有權基于案件具體情況，對行政行為作出的程序適用進行自主判斷和最適當?shù)姆ㄐЧx擇，以便行政程序能夠靈活高效、合乎目的地運行。由此可見，程序裁量的存在是以行政程序的非要式性作為前提條件。這一定義對于突發(fā)事件應對中的程序裁量仍然適用。只不過，其存在機理有一定的獨特性。 一方面，這是由突發(fā)事件本身性質所決定的?！锻话l(fā)事件應對法》第2條第1款就對“突發(fā)事件”的概念進行了明晰，指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?？梢姡话l(fā)事件具有突發(fā)性、危險性、緊迫性和不確定性等特質，而這些都會使公眾遭受各種不可預判，甚至不可逆轉的生命健康安全威脅。例如，2008年發(fā)生的汶川大地震、2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情等。因此，為了盡快控制、減輕和消除突發(fā)事件引發(fā)的一系列社會危害，行政機關需要立即采取必要的應急處置措施，以在短時間內完成公共危機治理。同時，這一點也是《突發(fā)事件應對法》的立法目的之一。突發(fā)事件的發(fā)生及其危害擴大，實際上是自然和社會系統(tǒng)在新的條件下由有序向無序、從量變到質變、最終爆發(fā)的過程，只要措施得力、應對有方，上述立法目的完全可能實現(xiàn)。那么，如何才能盡快實現(xiàn)這種目的?對于行政機關而言，其需要通過縮短時間、簡化程序的形式作出應急處置措施。實際上，行政機關在作出應急處置措施的過程中，能夠正確行使程序裁量權才最為關鍵。在公共危機情況下，根據行政應急管理的需要，行政機關可以靈活變通或省略一般行政程序的某些方式、步驟、順序和時間等方面的要求。例如，《湖南省行政程序規(guī)定》第124條第1款就規(guī)定，“突發(fā)事件發(fā)生后，行政機關為應對突發(fā)事件依法作出行政決策，制定發(fā)布決定、命令，采取行政征用、行政強制、行政指導等應急處置措施，根據應對突發(fā)事件的需要，可以靈活確定上述行政應急行為的步驟、方式、形式、順序和時限，變通或者部分省略有關行政程序?！奔葱姓C關可在不違反正當程序原則的情況下，以最快速度完成應急處置措施作出所需要的程序要求。在一定程度上，這也體現(xiàn)了行政應急權的時效性和程序簡化性特點。 另一方面，這是行政應急性原則的具體要求。行政應急性原則作為我國一項具有原創(chuàng)性概念的行政法原則，是在緊急情況下，根據國家安全、社會秩序和公共利益的需要，行政機關可以采取沒有法律依據或與一般性法律相抵觸的行為，以促進有效應急。但是，事后要接受并通過立法機關、司法機關審查，才能獲得追認和免責，由此實現(xiàn)保權與控權的平衡。有鑒于突發(fā)事件應對的效率性，行政機關對應急處置措施的作出一般會具有高度的裁量屬性。這也是行政應急性原則對行政裁量權容許性的特殊要求。正如有學者指出的，“行政機關對危機形勢嚴重程度的判斷、應急措施的決策、種類、時限等問題都具有高度的自由裁量權?！痹诔绦虿昧糠矫妫姓C關完全可以基于行政應急原則的基本要求，通過程序裁量權的行使來合理簡化或變通應急程序。尤其是事中程序，法律一般沒有作出明確規(guī)定或者只作了原則性規(guī)定。只不過，行政機關對其程序裁量權的行使，仍要滿足最低限度的程序正義要求。并且，在該原則的統(tǒng)攝下選擇適當?shù)男姓绦?，公平、高效應對突發(fā)事件，進而恢復正常社會秩序。這里面，既包括對行政機關作出應急處置措施所采取重復方式、步驟和順序等的剔除、整合和規(guī)范，也包括遵守或者壓縮行政應急程序運行的法定時限。 綜上所述，突發(fā)事件應對中的程序裁量存在，是多方面原因綜合作用的結果。但是，突發(fā)事件本身的性質和行政應急性原則的具體要求卻是最為主要的原因。換言之，為了實現(xiàn)《突發(fā)事件應對法》的立法目的以及應急治理需求，行政機關需要享有一定程度的程序裁量權。在洛克看來，“有許多事情非法律所能規(guī)定，這些事情必須交由握有執(zhí)行權的人自由裁量，由他根據公共福利和利益的要求來處理?！?（二）突發(fā)事件應對中程序裁量的正當性證成 第一，出于提高行政應急效率的考量。在突發(fā)事件應對中，常常要求應急處置措施應具有較高的效率性。這也與突發(fā)事件的突發(fā)性、危險性、緊迫性和不確定性等特質相適應。單從《突發(fā)事件應對法》的文本觀察，無論是在制度設計上還是在價值選擇上，都遵循了效率優(yōu)先，兼顧公正的原則。這集中體現(xiàn)在行政機關實施應急處置措施的程序依據方面。譬如，《突發(fā)事件應對法》第69條規(guī)定，“對即將發(fā)生或者已經發(fā)生的社會安全事件，縣級以上地方人民政府及其有關主管部門應當按照規(guī)定向上一級人民政府及其有關主管部門報告，必要時可以越級上報，具備條件的，應當進行網絡直報或者自動速報?！痹摋l是關于社會安全事件信息報告制度的規(guī)定，目的就在于對突發(fā)事件早發(fā)現(xiàn)、早預警和早處置。本質上，越級行政是為突破層級之間的限制，實現(xiàn)跨級別扁平化行政的方式。在這里，“可以”一詞就意味著行政機關對是否“越級上報”有裁量權。顯然，如此程序性裁量設置是有助于提高行政應急效率的。若按照常規(guī)狀態(tài)下的行政程序，必然需要一定時限和若干步驟等，會因此耽誤突發(fā)事件處置效果，也會構成對公民權利和社會公共利益的不作為或緩作為。申言之，是否符合“必要時”情形，以及是否適用這種報告程序，則屬于行政機關的裁量權范圍。此時，如果行政機關不能準確把握“必要時”的適用情形，則可能構成一種程序上的裁量墮怠。實際上，這種程序裁量是為應急處置措施的作出保留一個相對寬松或自由的活動空間。因而，行政機關在法定條件下可以根據自己的判斷作出其認為最為合理的行政決定，從而提高行政權的效率。尤其是在突發(fā)事件的預警期和爆發(fā)期，為了能夠及時控制突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，行政機關在作出和實施一些應急處置措施時，甚至可以突破合法性原則、合理性原則和正當性原則的限制，不再為平時法所禁錮。雖然這些應急處置措施的作出和實施不一定都是程序裁量權運行的結果，但其在突發(fā)事件應對中的存在確實提高了行政應急效率。 第二，證成行政應急權的正當性。行政應急權作為一種特殊的行政權，是行政機關為有效應對突發(fā)事件，維護公共利益和社會秩序而行使的權力，多是在特別程序下的“裁量性或框架性的授權”。即根據法定程序以求迅速平息危急事態(tài)所采取應急措施的行政權力。一般而言，“行政應急權本身的合法性基礎薄弱”，其行使會對公民部分權利產生部分限制，即造成公民權利克減。在行政法上，這些被克減的公民權利，既包括實體性權利，也包括程序性權利。此時，公共利益與個人利益之間就可能處于一種危險的失衡狀態(tài)。在突發(fā)事件應對中，如果應急措施過度限制公民權利，尤其是限制公民的程序性基本權利，那么行政應急權的正當性就會大大折減。因此，行政應急權要想保持正當性，就必須在法治軌道上應對突發(fā)事件。除了預先設定的行政應急權，立法機關也可在突發(fā)公共危機爆發(fā)后，對行政機關進行緊急立法授權，以生成多種形式的行政應急權。即使如此，在行政應急權的運行程序方面，也無法作出具體明確的規(guī)定。這也就意味著，是否以及何時實施行政程序的裁量權被授權給了行政機關。有鑒于此，程序裁量往往能為行政應急權的正當行使提供較為充分的權力保障，以及對相關程序要件予以補強。受此影響，程序裁量更是直接成為行政機關選擇適用簡易程序或特別程序的依據。在司法審查中，如果法院承認這種程序裁量權的存在，那么行政應急權運行程序的正當性要件就可以得到滿足。加之，應急狀態(tài)下的行政權本來就具有較高的裁量性，法院對其審查一般也會選擇較低的強度。其實，這一問題在日本也曾受到關注。行政程序作為對行政行為的統(tǒng)制，當程序不完備成為撤銷訴訟中的指控目標時，可作為被告行政廳的抗辯，或者作為法院對行政廳的支持邏輯，則稱其對采取何種程序具有一定裁量權。這里，法官無疑進行了法續(xù)造，然后作出妥當性法裁判。 第三，促使行政機關更加眷注應急過程。前已述及，在突發(fā)事件應對中，程序裁量權已經成為影響行政應急權力運行的重要因素。事實上，從行政應急權的能動性到正當性，都離不開程序裁量權的作用。相較于常態(tài)下的程序裁量權，應急狀態(tài)下的程序裁量權的行使更加依賴行政理性。在此過程，行政機關需要根據突發(fā)事件應對的實際需要和情勢變化，在綜合考量各種事實情節(jié)基礎上，迅速作出相關程序的判斷和選擇，即做到合目的性的程序裁量。正因如此，也促使行政機關更加眷注突發(fā)事件的應急過程。這一點，恰好能與突發(fā)事件的生命周期聯(lián)系起來。突發(fā)事件通常具有特定的生命周期，每一個突發(fā)事件都會經歷一個潛伏生長、顯現(xiàn)暴發(fā)、持續(xù)演進、消解減緩和解除消失的發(fā)展過程。這從《突發(fā)事件應對法》的調整或適用范圍就能看出。與之相應，突發(fā)事件應對的劃分，涵蓋了預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等四個階段。其實，任何應急措施的作出和實施都不可能只關注最后的實體裁量結果，更要關注過程中的程序裁量。畢竟，行政機關的程序裁量權行使必須符合法律授權的目的，且遵守法律的授權界限。除了法律已經要式化的行政應急程序外，對于尚未要式化的應急程序，行政機關可不受特定形式的約束，有權選擇是否適用何種程序，以及如何適用何種程序。此時，法律只規(guī)定了授權的“目標”而不再明確授權的范圍、方式、程序等，即進行了內容模糊乃至空白的授權。如果這些空白地帶的程序裁量權被忽視或濫用，那將會給整個突發(fā)事件應對過程帶來合法性質疑。 三、《行政處罰法》第49條對程序裁量的吸納及其局限 在我國，突發(fā)事件應急法律體系已經形成，主要由《突發(fā)事件應對法》和單行的突發(fā)事件應對方面的法律規(guī)范共同構成。此外，還有其他一些部門法的條款對突發(fā)事件應對作了規(guī)定。這里面，最為典型的就是《行政處罰法》第49條。該條是關于應對重大突發(fā)事件的行政處罰規(guī)定，其中的行政應急處罰程序（或者“快速處罰程序”）就體現(xiàn)了《行政處罰法》對程序裁量的吸納及其運用規(guī)則。 （一）《行政處罰法》第49條的確立過程及其對程序裁量的吸納 《行政處罰法》第49條規(guī)定，“發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機關對違反突發(fā)事件應對措施的行為，依法快速、從重處罰”。這一新增條款經歷了數(shù)次調整才最終得以確立。《行政處罰法》修訂一審稿第46條規(guī)定，“行政機關對違反突發(fā)事件應對措施的行為，依法從重處罰，并可以簡化程序”。在這里，明顯涉及了突發(fā)事件應對中行政應急處罰程序的裁量要求。但是，有鑒于“簡化程序”欠缺明確的適用條件，且存在容易侵犯行政相對人合法權益的隱憂，《行政處罰法》修訂二審稿又將第46條中的“依法從重處罰，并可以簡化程序”改為第47條中的“依法快速、從重處罰”。值得強調的是，修訂二審稿中的“依法快速、從重處罰”并不完全等同于修訂一審稿“簡化程序”。直至2021年1月22日《行政處罰法》獲得修訂通過，第49條才最終確定。從第49條的規(guī)范內容來看，立法者在修訂《行政處罰法》時積極回應了行政執(zhí)法的實際需要。特別在2020年的新冠肺炎疫情爆發(fā)之際，由于疫情防控物質暫時短缺，很多經營者借機提高與疫情防控有關物資的價格，甚至哄抬物價。這種經營者的違法行為，不僅嚴重擾亂了市場秩序和社會秩序，而且違反了當時疫情防控的應急處置措施。面對這種情況，行政機關需要基于保障社會公眾基本生活需要的考量，對于違反應急處置措施的行為依法快速、從重處罰，從而最大程度減少突發(fā)事件造成的損害。但是，《突發(fā)事件應對法》并沒有對違反應急處置措施的行為予以行政處罰的特別程序規(guī)定?！缎姓幜P法》第49條無疑為突發(fā)事件應對中的行政處罰行為直接提供了法律依據。行政處罰法的修改對突發(fā)事件應對中的處罰權作出了原則性的規(guī)定，可以在突發(fā)事件應對法修改時形成更好的銜接，也為各領域單獨立法提供了依據。在突發(fā)情況下，依法快速、從重處罰，既是行政機關的權力，也是行政機關的職責，對于穩(wěn)定市場，安撫公眾恐慌情緒具有重要作用。在這里，更側重發(fā)揮行政處罰的預防和矯正功能，進而起到震懾和懲治的效果。并且，應強化行政、刑事等領域的責任銜接機制。 “依法快速處罰”作為《行政處罰法》第49條的最核心內容，是指“行政機關在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的實施行政處罰的時限內，依照法定程序迅速高效作出行政處罰決定。”本質上，“依法快速”的應急處罰程序就是一種裁量性行政程序。即使如此，也不意味著行政機關必然適用簡易程序去處理所有違反應急處置措施的行為。到底是適用簡易程序，還是適用普通程序，則需行政機關根據各自適用要件進行判斷，從而選擇合適的程序類型。無論選擇適用何種程序，都要求行政機關在保障當事人程序性基本權利的基礎上，以盡快速度完成所有程序。事實上，這種程序上的加快或加速，多是行政機關在程序裁量權范圍內的作用使然。例如，《市場監(jiān)管總局關于依法從重從快嚴厲打擊新型冠狀病毒疫情防控期間違法行為的意見》（國市監(jiān)法〔2020〕27號）就規(guī)定，在不違反法律、行政法規(guī)情況下，可以根據當?shù)匾咔榉揽匦枰喕瘓?zhí)法和聽證程序，壓縮辦案時限，積極運用電子送達、在線聽取當事人陳述和申辯等便捷的方式，具體舉措自行決定。那么，這種“依法快速”的處罰程序是否等同于快速辦理程序?在常態(tài)下，公安機關在辦理行政案件時可以適用快速辦理程序。根據《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第40條規(guī)定，“對不適用簡易程序，但事實清楚，違法嫌疑人自愿認錯認罰，且對違法事實和法律適用沒有異議的行政案件，公安機關可以通過簡化取證方式和審核審批手續(xù)等措施快速辦理?！痹谶@里，快速辦理程序的首要適用條件，就是不適用簡易程序的案件?？梢姡焖俎k理程序并不等同于簡易程序。它是公安機關在適用一般程序辦理案件時的一個特殊處理，通過簡化取證方式、審核審批手續(xù)等措施來加快案件辦理速度。然而，“依法快速”處罰的程序還不完全是一種快速辦理程序。對于行政機關而言，要圍繞突發(fā)事件應對這個行政任務，既可適用簡易程序，也可適用普通程序。只不過，在如何把握“快速”方面，行政機關有著自己的判斷自由和選擇空間。至于是縮短處罰期限，還是省去一些程序環(huán)節(jié)，在最低法治的基礎上視處置突發(fā)事件的需要作出決定。此外，該程序的適用并不需要行政機關履行告知義務，得到行政相對人的同意，并由其簽名確認。這一點，與快速辦理的程序性條件也不同。 （二）《行政處罰法》第49條關于程序裁量規(guī)定的局限性 《行政處罰法》第49條對程序裁量進行了吸納，但未予以明確，而以“隱含”方式指涉。這里正是基于行政權力在緊急情況下快速處理公共危機與立法難以授權之間的矛盾，才賦予行政機關對程序的裁量權，以實現(xiàn)迅速打擊違法行為的目的。然而，第49條的程序裁量規(guī)定也存在一定局限性，從而面臨一些適用困境。 1.缺乏對程序裁量權行使的有效限制 《行政處罰法》第49條從行政機關適用快速處罰程序的前提、目的和對象三個方面進行了規(guī)定。即以發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件為前提，以控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害為目的，以違反突發(fā)事件應對措施的行為為對象。按照規(guī)范內容，行政機關的程序裁量權行使需要同時滿足這三個條件。顯然，這三個條件卻無法形成對程序裁量權行使的有效限制。就前提性條件而言，這明顯受到了新冠肺炎疫情的影響，包括并不限于重大傳染病疫情。《突發(fā)事件應對法》對突發(fā)事件及其分類、分級作了規(guī)定，這在一定程度上明確了“重大突發(fā)事件”的范圍。不過，這種前提性條件并不構成對程序裁量權行使的實質限制，只可歸結為適用的法定情形。即使在常態(tài)下，行政機關同樣會享有程序裁量權。就目的性條件而言，這明顯受到《突發(fā)事件應對法》立法目的的影響。將該立法目的作為《行政處罰法》第49條的適用條件，其在針對性、實用性和可操作性等方面的缺點是不言而喻的。然而，能否達到這個目的并沒有一個具體的判斷標準。實踐中，很少存在不能達到目的的情形。因此，這也不會構成對程序裁量權行使的有效限制。就對象性條件而言，就更談不上對程序裁量權行使的限制了。對違反突發(fā)事件應對處置措施的行為依法快速處罰，體現(xiàn)了公共利益優(yōu)先的價值選擇。整體來看，雖然《行政處罰法》第49條規(guī)定了程序裁量的適用條件，但缺乏對程序裁量權行使的有效限制。在功能上，第49條填補了突發(fā)事件應對中行政裁量標準在程序和實體方面的立法空白，實際在授予行政機關以程序裁量權。前提、目的和對象這三個條件僅為程序裁量權的行使指明了方向。 2.欠缺當事人程序性權利保障的規(guī)則 在此次《行政處罰法》的修訂中，除增設了行政應急處罰程序外，還增設了非現(xiàn)場處罰程序。這無疑完善了行政處罰的程序類型。相較于非現(xiàn)場處罰程序，行政應急處罰程序在當事人權利保障方面并沒有任何特別規(guī)則設定，還體現(xiàn)不了行政權力與公民權利之間的平衡。這主要表現(xiàn)為三個方面：一是公共利益優(yōu)先，嚴重擠壓個人利益;二是以效率原則為導向，難以保障最低限度的程序公正;三是程序裁量與程序控制之間產生沖突，缺乏協(xié)調機制。因此，需要通過對當事人的權利保障，來達到程序裁量行為的實質合理性。正如有學者指出，“在應急狀態(tài)下，由于公民的權利會受到比平時更多更嚴的限制，必須更加嚴格地遵守平等對待、比例等利益均衡原則，以確保所采取措施的實質合理性?！奔词故峭话l(fā)事件應對中的程序裁量，一些關于正當程序原則的具體內容也不能任意被行政機關排除適用，限制或變相限制當事人享有的陳述權、申辯權等，即要“符合最低限度的程序公正標準”。對于這一點是有必要在后續(xù)修法中予以明確規(guī)定的。如果只強調實現(xiàn)行政應急處罰的“快速”和“高效”目的，很難保證行政機關在行使程序裁量權時能夠符合最低限度的程序公正標準。雖然《行政處罰法》在第44條和第45條也規(guī)定了行政機關的告知義務以及當事人的陳述、申辯權，但是這種一般規(guī)定能否在第49條中為當事人實際享有仍值得懷疑。這是因為，雖然《行政處罰法》第49條對程序裁量進行了吸納，但這種吸納方式卻是“隱含”的，甚至行政機關都沒有意識到有程序裁量的存在。尤其在重大突發(fā)事件應對狀態(tài)下，效率優(yōu)先的原則也會導致行政機關忽視當事人的陳述權和申辯權。這與我國傳統(tǒng)科層制的縱向線性應急治理模式密不可分。值得注意的是，當事人權利受到限制的程度也需要動態(tài)調整。特別是在突發(fā)事件的緩解期和善后期，“效率”已經不是行政機關實施應急處罰程序的首要價值，而是更多關注當事人的權利保障問題。 3.尚未明確應急處罰程序的實現(xiàn)方式 如何實現(xiàn)程序上的應急處罰，這是《行政處罰法》第49條所沒有規(guī)定的。同時，這也是程序裁量權行使最容易被濫用的部分。事實上，行政機關對于處罰程序的方式、步驟、順序和時限等，都可在法定幅度和范圍內進行裁量判斷。不過，這并不構成行政應急處罰程序的實現(xiàn)技術。對此，還需要進一步明確。雖然快速辦理程序不同于行政應急處罰程序，但仍有可借鑒之處。在快速辦理程序中，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第40條、第43條、第44條、第45條和第47條設計了五種加速技術。具體包括：簡化取證方式、簡化審批審核手續(xù)、降低證明標準、精簡法律文書和限定辦案時限。此外，《海警法》第30條也對加速技術作了原則性規(guī)定，并且在第31條規(guī)定了不適用快速辦理的程序類型。在一定程度上，這不僅指明了快速處理程序的實現(xiàn)方式，還限制了行政機關的程序裁量權行使?！缎姓幜P法》第49條規(guī)定的行政應急處罰程序亦要如此，在實現(xiàn)方式方面作出原則性規(guī)定。特別是關于取證環(huán)節(jié)和審核審批手續(xù)的簡化，以及辦案時限的限定。此時，行政機關的“依法快速處罰”會更有法律依據，盡量避免了那些非要式性行政程序偏離授權目的的可能性。顯然，這會壓縮行政機關對于程序的裁量權，不至于使之偏離法定幅度和范圍太遠。之所以如此重視行政應急處罰程序的實現(xiàn)方式，主要因為其關涉了程序裁量權的運行以及對當事人重要程序性權利的保障。只有認真對待程序，權力運行才不至于恣肆，權利運用也才能得到確保。 四、程序理性：行政程序裁量必要的規(guī)制路徑 雖然突發(fā)事件應對中的程序裁量有著特殊存在機理及正當性基礎，但從《行政處罰法》第49條來看，行政程序裁量的吸納及其適用也存在一定的法治隱憂。不過，這又是對應急狀態(tài)下程序裁量實現(xiàn)法律控制所不得不面臨的現(xiàn)實問題。雖然日常狀態(tài)的法治模式難以適應突發(fā)事件應對的實際情況，但這并不意味著突發(fā)事件應對無法可依，更不意味著行政權力可以隨意采取應急措施，而是要轉向應急狀態(tài)的法治模式。因此，需要以“程序理性”為基點，對突發(fā)事件應對中的程序裁量權進行必要的法律規(guī)制，使之“符合權力性質、法律目的和法律價值”。所謂“程序理性”，不僅指通過法律程序所產生的結果從實體角度看是符合正義的，還指法律程序產生該結果的過程是一個通過事實、證據及程序參與者間平等對話與理性說服的過程。即通過確定價值導向和設置程序機制，排除恣意因素，從而保證程序裁量權行使的理性化和客觀化。 （一）價值導向：“效率優(yōu)先”抑或“公正優(yōu)先” 突發(fā)事件應對中的程序裁量在價值導向方面，一直存在是“效率優(yōu)先”還是“公正優(yōu)先”的糾葛。這一問題直接關系行政機關作出程序裁量決定的傾向，以及相關法律制度的設計重點。不過，對于這一問題的解答，并不是一概而論、非此即彼的。到底選擇“效率優(yōu)先”還是“公正優(yōu)先”，在很大程度上取決于突發(fā)事件應對不同階段的目的性及其對周圍環(huán)境的適應性。這是因為，合理科學的應急管理貫穿于突發(fā)事件發(fā)展的整個過程，要根據不同的階段特征賦予行政機關相應職權，形成與突發(fā)事件生命周期相協(xié)調的、循環(huán)有效的應對處置模式。國務院新近修訂的《突發(fā)事件應急預案管理辦法》（國辦發(fā)〔2024〕5號）第8條就指出，應急預案要圍繞突發(fā)事件事前、事中、事后全過程展開，并且明確了應對工作的具體內容。因此，突發(fā)事件應對中的程序裁量在不同階段會有不同的價值導向或利益?zhèn)戎亍?前已提及，突發(fā)事件通常會遵循一個特定的生命周期。根據社會危害可能造成危害和威脅、實際危害已經發(fā)生、危害逐步減弱和恢復三個階段，突發(fā)公共事件總體上劃分為預警期、爆發(fā)期、緩解期和善后期四個階段。在這四個不同的階段中，行政機關的應急任務也是不同的，并可有針對性地采取應急措施。在突發(fā)事件的預警期和爆發(fā)期，行政機關的目的和任務就是為了預防、減少突發(fā)事件的發(fā)生，以及在其發(fā)生后及時控制突發(fā)事件蔓延，防止發(fā)生次生、衍生事件。在此過程，行政機關也主要是保障國家安全、重大公共利益，以及維護社會經濟秩序。是故，行政機關在行使程序裁量權時更多以效率價值優(yōu)先，壓縮原有的程序運行周期。當然，在追求效益的同時也要體現(xiàn)公平，行政應急措施不得與法律相抵觸，應當必要、適當，盡量將社會損害控制在最小的程度范圍。此時，行政機關也因享有較大程度的程序裁量權，而受到較低的司法審查強度。在司法實踐中，法院一般會這樣操作：如果裁量行為是在緊急情況下作出，鑒于行政機關沒有充分時間準備，不嚴重的疏漏和失誤是可以容忍的，審查標準應適當放寬;如果裁量行為是在正常情況下作出，審查標準就相對嚴格。我們無法苛求程序裁量權在應急狀態(tài)下的行使與在正常狀態(tài)的行使一樣。在突發(fā)事件的緩解期和善后期，行政機關主要降低應急措施強度以逐漸恢復正常生產生活秩序，以及對應急過程進行調查評估并總結經驗。所以，行政機關在行使程序裁量權時要以公正價值優(yōu)先。如果行政機關繼續(xù)實施高強度應急措施，并嚴格限制公民權利，那么對于公眾來說也是不具有可接受性的。在此階段，反而要特別注重“程序正義”。“程序正義作為人權保障的防御面向，有助于制衡公權力。”只有如此，才能保障當事人依法享有一系列重要程序性權利。例如，當事人的陳述、申辯、要求聽證等權利。這些程序性權利之所以重要，主要因為關涉到了當事人的具體合法權益。無論如何，重要程序性權利在本質上都離不開正當程序原則作為基本的判斷標準。而這些正是突發(fā)事件應對中的程序裁量權行使所要恪守的原則界限。 （二）制度基礎：秩序中心主義抑或權利本位主義 在面對突發(fā)事件時，行政機關的應急思維究竟是秩序中心主義還是權利本位主義，直接關乎程序裁量權行使及其自制規(guī)范的設計重心。就目前來看，秩序中心主義已經不能滿足應急治理需求，且無法實現(xiàn)公共利益和個人權利保障之間的平衡。但是，其對程序裁量的影響卻根深蒂固?！缎姓幜P法》第49條作為對發(fā)生突發(fā)事件時實施行政處罰的特別程序規(guī)定，將程序裁量納入立法規(guī)范就體現(xiàn)了一種秩序中心主義的應急思維。對于違反突發(fā)事件應急處置措施的行為，行政機關在“依法”進行從快、從重處罰時，“法”的界限問題始終沒有明確。因此，也無法形成對上述應急處罰權行使的限制。受此影響，當事人的程序性權利保障問題更是沒有受到立法者的足夠重視。雖然這可盡快穩(wěn)定恢復因突發(fā)事件而嚴重混亂的社會公共秩序，但是也對公民權利產生了限制作用。毋庸置疑，這種限制應當要有一個‘度’，以保護公民權利。并且，不得克減公民的基本權利。在理論層面，突發(fā)事件應對中的快速處罰必須在法律法規(guī)規(guī)定的案件范圍、處罰程序以及裁量基準的范圍內行使，不得突破法律法規(guī)的限制，也應當符合法律目的和最小侵害及利益衡量原則。僅就其中的程序裁量而言，要么從行政機關角度出發(fā)，直接明確行政機關行使程序裁量權的原則和規(guī)則;要么從當事人角度出發(fā)，在法律規(guī)范中賦予當事人所享有的重要程序性權利，以及提供當其程序性權利受到侵害后啟動行政救濟和司法救濟的機會?？梢?，突發(fā)事件應對需要堅持權利保障的應急思維以及利益均衡的具體方式。從秩序中心主義轉向權利本位主義，實現(xiàn)以保障公民權利為中心的法治化治理。這種權利本位主義的治理模式拓展了法治現(xiàn)代化新道路，同時推進了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。 在權利本位主義中，行政機關的程序裁量權行使不能對當事人重要的程序性權利加以任意限制，并且能夠滿足最低限度的程序公正標準。簡言之，符合行政均衡原則和行政正當原則。之所以要求行政正當原則，就是要增強行政機關作出正確判斷的客觀性和可操作性，使程序裁量具有相對明確的規(guī)范指引，用以作為判斷其實質合理性的基本要素。另一方面，也可用來彌補現(xiàn)有行政程序規(guī)則不足的缺陷，從而在客觀上限縮行政機關行使程序裁量權的空間。這即使在突發(fā)事件應對中，也能提升程序裁量決定的實質合理性?！坝捎凇畹拖薅鹊墓癁槌绦蚣捌浣Y果提供了某種正當性，所以對于緊急狀態(tài)下的一些行政程序人們還是會自愿接受的。”值得強調，利益均衡思維也是必不可少的。本質上，行政裁量就是法律賦予行政主體在權衡各種利益關系的基礎上作出選擇判斷的權力。因此，行政機關在作出程序裁量決定時，需要通過平等對待原則、比例原則和信賴保護原則的適用，來確保裁量結果的實質合理性?？傃灾蓪嗬疚恢髁x作為行政程序裁量自制規(guī)范的制度基礎。在此基礎上，將權力關進由權利編織的制度籠子。只有以保障公民權利為中心的法治化治理，才能不斷提升程序裁量行為的正當性，防止程序裁量權被濫用或不合理行使。 （三）程序結構：程序裁量決定的理性說服和論證 從突發(fā)事件應對中程序裁量的運行過程來看，由于行政應急程序的特殊性，致使這一過程缺乏足夠的理性說服和論證。實踐中，會通過非常規(guī)程序緊急出臺某些措施，或者對某些措施的出臺設置更高的事中或事后審查門檻。雖然這種行為程序滿足了應急狀態(tài)下的法律適用需求，但是也恰恰說明了事中應急措施作出和實施是缺乏理性說服和論證的。也就是，缺乏對程序裁量決定的說明理由。對于程序正義的實現(xiàn)來說，說明理由的核心意義就在于對程序操作過程中的裁量權進行一種理性控制，促使人們建立起對法律程序公正性的信心。不過，對于行政機關而言，為其作出的程序裁量行為進行理由說明，是對一系列事實因素、法律因素和裁量因素的重新檢討。在此過程，行政機關需要綜合考量相關事實因素、法律因素和裁量因素是否正確、合理。同時，一些錯誤、恣意、專斷、偏私等因素也會隨之濾掉?？梢姡f明理由是控制程序裁量權行使的一個有效機制。譬如，在行政處罰領域，行政機關在作出處罰決定之前，就應當告知當事人處罰的內容及事實、理由、依據。這里的“理由”，當然也包括行政機關對實體或程序裁量的理由說明，或者為規(guī)范裁量權而制定的裁量基準。一般而言，行政機關既要說明裁量行為的合法性依據，也要說明裁量行為的合理性依據。事實上，無論是在地方性法規(guī)中，還是在地方政府規(guī)章中，裁量理由說明都已經通過不同立法形式確定為行政機關的一項法定義務。例如，《江蘇省行政程序條例》在“行政程序一般規(guī)定”中就指出，行政機關依職權作出減損當事人合法權益或者增加其義務的行政行為，應當事前告知當事人擬作出的行政行為的主要內容、理由和依據。再如，《湖南省行政程序規(guī)定》第78條規(guī)定，行政執(zhí)法決定文書應當充分說明決定理由，具體包括證據采信、依據選擇和決定裁量理由。當然，其他地方政府規(guī)章關于行政程序的規(guī)定也有類似內容。 除此以外，當事人還有權主動要求行政機關進行說明理由或充分說明理由。實際上，這是通過“賦權”方式來督促行政機關履行說明理由的義務。在域外，裁量決定的理由說明也規(guī)定在各國行政程序法中。典例如《德國聯(lián)邦行政程序法》第39條，即“通過書面或電子方式作出或確認的行政行為，須附有理由說明。在理由說明中，應包含行政機關作出決定時考慮和權衡的關鍵性的事實和法律原因。裁量決定的理由同樣應包含行政機關行使裁量權時考慮的因素。”尤其行政機關在作出程序裁量決定時，針對法律要件所進行的類推或補充。如此一來，程序裁量權行使的個別或具體基準就始終處于一種公開狀態(tài)。因而，程序裁量行為才可能更具有合理性和可接受性。同樣，突發(fā)事件應對中的程序裁量權行使也應說明理由，全面反映程序裁量的所有結果，不能因為當時情況緊急或事發(fā)突然而絕對豁免。行政機關在法政策下背離裁量基準并沒有在處罰決定書中說明理由，也會構成濫用職權。自不必說，便可將裁量的具體過程呈現(xiàn)給相對人，使得行政決定成為可辯駁可審查可救濟可監(jiān)督的對象。 也許有人會擔憂，突發(fā)事件應對中的程序裁量說明理由是否會阻滯行政應急效率?對于這個問題，其實沒有必要過多憂慮。這涉及到裁量理由的說明程度和方式問題。雖然裁量理由的說明程度越詳細，其功能發(fā)揮越充分，但是也無疑增加了行政機關作出程序裁量決定的負擔，降低了行政效率。此時，就要達成裁量理由說明程度與應急效率之間的平衡。這就需要行政機關參酌說明理由義務的功能和目的，綜合考慮裁量權法律根據的規(guī)定內容、該裁量決定的性質及內容、該裁量決定的原因事實等而定。當程序裁量權涉及當事人的程序性基本權利時，行政機關應詳細說明裁量理由。即使當時因情況緊急沒有進行裁量理由說明，也應在事后于一定期限內說明理由。此外，行政機關也可以選擇口頭形式或書面形式不同的說明理由方式。在一定程度上，說明理由說服和論證功能的實現(xiàn)，也并非完全降低了行政效率。如果從程序裁量行為后續(xù)的可接受性而言，反而會提高應急效率。值得強調的是，理性說服和論證的程序結構對于行政應急行為的作出和實施也具有重要意義。即推進了執(zhí)法方式向科學、合理、人性化的方向發(fā)展，使相對人的權益得到更好的維護。其實，要想提高行政機關對突發(fā)事件的依法處置能力，就要完善各類突發(fā)事件應急響應處置程序。 （四）自制規(guī)范：建構突發(fā)事件應對程序裁量基準 我國行政裁量基準其來有自，其制度生成和理論研究都與行政執(zhí)法實踐密不可分。一般而言，裁量基準作為伴隨裁量治理轉型而出現(xiàn)的一種新興制度，旨在通過行政機關設定一種規(guī)則化的具體判斷選擇標準來加強對裁量權的自我控制。這為限定、建構和制約行政裁量權，實現(xiàn)行政執(zhí)法公平正義提供了新的思路。那么，程序裁量權作為行政裁量權的一種，是否也可以制定行政程序裁量基準呢?針對這一問題，日本學者平岡久教授在理論上作出了肯定回答，裁量基準是“行政機關有關行政活動之內容、要件、程序等制定的規(guī)定”。在國內，也有學者對裁量基準的概念進行了限縮與擴容，指“行政機關自發(fā)性從內容、要件、程序等方面對行政裁量予以機械性細化而制定的一種規(guī)范性文件”。上述概念中提到的“程序”，便涉及到了行政程序裁量的基準化問題，即將行政程序作為裁量基準的一種技術對象。其實，在實踐層面，行政程序裁量基準也在以不同形式被推出。譬如，《山東省行政程序規(guī)定》第59條就規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政裁量權的，行政機關應當以規(guī)范性文件的形式，對裁量權的標準、條件、種類、幅度、方式、時限予以合理細化、量化。這里的“方式”和“時限”，無疑都屬于行政程序裁量的范疇，更是可以被地方立法細化和量化的。再如，2023年10月7日通過的《應急管理行政裁量權基準暫行規(guī)定》就規(guī)定了不同形式的行政程序裁量基準。這主要涉及第25條、第26條和第27條。在制定應急管理行政征收征用裁量權基準時，應當明確行政征收征用的標準、程序、權限等內容;在制定應急管理行政強制裁量權基準時，應當明確強制種類、條件、程序、期限等內容;制定應急管理行政檢查裁量權基準時，應當明確檢查主體、依據、標準、范圍、方式和頻率等內容。此外，第28條還以兜底形式明確了其他行政執(zhí)法行為的程序裁量基準問題，即“根據法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，存在裁量空間的其他行政執(zhí)法行為，有關應急管理部門應當按照類別細化、量化行政裁量權基準和實施程序?！庇纱丝梢?，無論是在理論層面還是在實踐層面，建構突發(fā)事件應對的行政程序裁量基準都不存在任何障礙，并成為裁量基準新的制度方向。而這也是行政執(zhí)法機關進行實質審查的直接體現(xiàn)。 接下來，就是如何建構適合我國突發(fā)事件應對的程序裁量基準?，F(xiàn)有裁量基準的技術構造呈現(xiàn)出一種對稱性，即“情節(jié)細化”與“效果格化”一一對應。從制定技術上看，其首要任務也是對裁量事實情節(jié)作出認定并加以類型化區(qū)分，由此構成指向適用不同效果格次的基礎和依據。但是，這種看似完美的對稱結構，很難被完全復制到程序裁量基準的制定之中。這是因為，相較于實體裁量，程序裁量并非選擇行政決定作出所采取的“條件”或“幅度”，而是在不受特定形式約束的情況下，決定“是否”“如何”以及“何時”實施行政程序。因而，程序裁量基準可參照以下具體方法展開：（1）程序要素法。這主要是指行政機關就其所享有的程序裁量權，針對行政程序中的不同要素進行裁量基準式的自我限定。其實，無論何種行政程序結構，都是由各個要素排列、組合或連接的。例如，方式、步驟、時限和順序等要素。（2）程序類型法。這主要是指行政機關就其所享有的程序裁量權，針對行政程序中的不同類型進行裁量基準式的自我限定。行政程序的主要類型包括簡易程序、普通程序和聽證程序等。在地方立法實踐中，為了規(guī)范聽證程序，保障行政相對人的合法權益，專門針對聽證程序的規(guī)則已經制定了很多。譬如，《廣東省行政處罰聽證程序實施辦法》《河南省行政處罰聽證辦法》等。（3）程序階段法。這主要是指行政機關就其所享有的程序裁量權，針對行政程序中的不同階段進行裁量基準式的自我限定。一般而言，該方法存在兩種進路。一是，在行政程序的整體上，對不同程序階段進行裁量基準的制度構建;二是，在不同行政程序領域中，對其不同程序階段進行裁量基準的制度構建。這些具體方法的應用，無疑有助于程序裁量權實現(xiàn)基準式的自我限定，從而達到細化程序裁量的目的。 五、結語 在突發(fā)事件發(fā)生前后，行政機關必須果斷采取應急處置措施予以應對。在此過程，行政機關對行政程序的裁量性適用，更成為其應急權力的重要組成部分。一般而言，這種權力具有高度集中性、高度裁量性、程序簡化性等特殊性，并會對公民權利造成臨時克減。某種程度上講，程序裁量的存在就是行政機關及時有效應對突發(fā)事件的現(xiàn)實需要，從而控制、減輕和消除突發(fā)事件引發(fā)的社會失序狀態(tài)。在此基礎上，還可以與刑事處罰措施形成有效銜接，化解行政執(zhí)法與刑事司法銜接的制度空轉風險。新修訂的《行政處罰法》第49條就對重大突發(fā)事件應對中的程序裁量進行了吸納。這一條款的確立，填補了突發(fā)事件中行政處罰裁量標準的立法空白;明確了在突發(fā)事件中，應當依法快速、從重處罰違法行為。其中的快速處罰程序，在本質上就表現(xiàn)為行政機關的一種程序裁量權。這意味著，行政機關在行政應急處罰中有權選用合適的程序，并對其進行一定的變通或簡化?？梢哉f，無論是在保障公共利益方面還是在保障個人權益方面，程序裁量都有著十分重要的作用。當然，不合理程序裁量仍然會對當事人的程序性權利產生消極影響。此時，就需要營造一個有利于監(jiān)督權行使的制度環(huán)境。因而，可從價值導向、制度基礎、程序結構、自制規(guī)范等方面對其予以必要的法律規(guī)制，以保證程序裁量權行使的理性化和客觀化。值得注意的是，如何建構適合我國的行政程序裁量基準制度還處于一種初創(chuàng)階段，無論是在技術邏輯上還是具體方法上，還需進一步研討。